2. Principis de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques

Principis

La responsabilitat patrimonial de les administracions públiques és una figura de llarga tradició en el dret espanyol que enllaça amb el principi d’indemnitat dels ciutadans, de manera que s’aconsegueix la indemnització dels danys causats quan el particular pateix un perjudici com a conseqüència del funcionament del servei públic (ja sigui normal o anormal) i, específicament, quan no es té obligació de suportar aquests danys.

Els supòsits pels quals s’origina la responsabilitat patrimonial de l’Administració són els següents:

• Per funcionament normal o anormal dels serveis públics, article 106 Constitució espanyola: «Els particulars tindran dret a ser indemnitzats.» El dany s’origina pel funcionament d’un servei públic gestionat per l’Administració.
• Per actes legislatius.
• Per actuacions judicials, article 121 de la Constitució espanyola: error judicial, presó preventiva o funcionament anormal de l’Administració de justícia.

Aquests supòsits es caracteritzen perquè el subjecte causant només pot ser el poder executiu, legislatiu o judicial, i el subjecte passiu sempre és l’Administració.

Perquè existeixi responsabilitat patrimonial de l’Administració ha d’existir, com es detallarà més endavant, un dany efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat, que sigui imputable a una Administració pública.

Aquesta imputació pot ser per funcionament normal o anormal, o per acte o fet jurídic, sense cap referència a la idea de culpa (sempre que intervingui una relació de causalitat entre el dany i el fet o acte determinant d’aquest).

Per tant, l’àmbit de la responsabilitat de l’Administració, interpretat en termes objectius, és amplíssim, ja que cobreix danys físics i morals, perjudicis derivats d’actuacions il·lícites de l’Administració i també perjudicis derivats d’actuacions lícites. En altres paraules: l’Administració ha de respondre per tots els perjudicis que causi a l’administrat, sempre que no hagin de ser assumits per aquest.

Aquest tipus de responsabilitat té la seva primera regulació a l’article 106.2. de la Constitució espanyola: «Els particulars, en els termes establerts per la llei, tindran dret a ser indemnitzats per qualsevol lesió que pateixin en qualsevol dels seus béns i drets, llevat dels casos de força major, sempre que la lesió sigui conseqüència del funcionament dels serveis públics.» I el seu desenvolupament l’apliquen la LPACAP i la LRJSP.

Les característiques bàsiques de la responsabilitat patrimonial de l’Administració regulades en les dues lleis administratives citades poden concretar-se en les següents:

• És unitària i afecta totes les administracions públiques. Deriva de qualsevol forma d’actuació administrativa, independentment del règim jurídic a què se sotmeti.
• És directa; la responsabilitat patrimonial s’exigeix i s’imputa directament a l’Administració, tant si el dany s’ha causat de manera impersonal com si l’ha causat un agent de l’Administració. L’Administració disposa d’una acció de retorn, sobre la base de la qual exercirà la corresponent responsabilitat davant del funcionari. L’excepció a això ocorre quan el dany causat pel funcionari sigui conseqüència d’una activitat delictiva; en aquest cas el perjudicat interposarà la corresponent acció penal i responsabilitat civil. Només en cas d’insolvència respondrà l’Administració.
• És objectiva, de manera que és aliena als conceptes de culpa o negligència: atén només el fet danyós.

L’objecte d’aquest apartat és establir els principis de la responsabilitat patrimonial de les administracions públiques, la indemnització derivada de la responsabilitat patrimonial de les administracions públiques, la responsabilitat patrimonial de les autoritats i personal al servei de les administracions públiques i la responsabilitat penal. No és, doncs, desenvolupar el procediment per exigir la responsabilitat patrimonial de les administracions públiques, que es regula mitjançant la LPACAP.

Els particulars tindran dret, segons l’article 32 de la LRJSP, a ser indemnitzats per les administracions públiques corresponents de tota lesió que pateixin en qualsevol dels seus béns i drets, sempre que la lesió sigui conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis públics, excepte en els casos de força major o de danys que el particular tingui el deure jurídic de suportar d’acord amb la llei.

L’anul·lació en via administrativa o per l’ordre jurisdiccional contenciós administratiu dels actes o les disposicions administratives no pressuposa, per si mateixa, dret a la indemnització.

En tot cas, el dany al·legat haurà de ser efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en relació amb una persona o grup de persones.

Així mateix, els particulars tindran dret a ser indemnitzats per les administracions públiques de tota lesió que pateixin en els seus béns i drets com a conseqüència de l’aplicació d’actes legislatius de naturalesa no expropiatòria de drets que no tinguin el deure jurídic de suportar quan així s’estableixi en els propis actes legislatius i en els termes que s’hi especifiquin.

La responsabilitat de l’Estat legislador podrà sorgir també en els supòsits següents, sempre que concorrin els requisits previstos als apartats anteriors:

1.  Quan els danys derivin de l’aplicació d’una norma amb rang de llei declarada inconstitucional, sempre que concorrin els requisits de l’apartat 4.
2.  Quan els danys derivin de l’aplicació d’una norma contrària al dret de la Unió Europea.

Si la lesió és conseqüència de l’aplicació d’una norma amb rang de llei declarada inconstitucional, procedirà la seva indemnització quan el particular hagi obtingut, en qualsevol instància, sentència ferma desestimatòria d’un recurs contra l’actuació administrativa que va ocasionar el dany, sempre que s’hagués al·legat la inconstitucionalitat posteriorment declarada.

Si la lesió és conseqüència de l’aplicació d’una norma declarada contrària al dret de la Unió Europea, es procedirà a la indemnització quan el particular hagi obtingut, en qualsevol instància, sentència ferma desestimatòria d’un recurs contra l’actuació administrativa que va ocasionar el dany, sempre que s’hagués al·legat la infracció del dret de la Unió Europea posteriorment declarada. Així mateix, s’hauran de complir els requisits següents:

1.  La norma ha de tenir per objecte conferir drets als particulars.
2.  L’incompliment ha d’estar suficientment caracteritzat.
3.  Ha d’existir una relació de causalitat directa entre l’incompliment de l’obligació imposada a l’Administració responsable pel dret de la Unió Europea i el dany patit pels particulars.

La sentència que declari la inconstitucionalitat de la norma amb rang de llei o declari el caràcter de norma contrària al dret de la Unió Europea produirà efectes des de la data de la seva publicació al Butlletí Oficial de l’Estat o al Diari Oficial de la Unió Europea, segons el cas, tret que s’hi estableixi una altra cosa.

La responsabilitat patrimonial de l’Estat pel funcionament de l’Administració de justícia es regirà per la Llei orgànica 6/1985, d’1 de juliol, del poder judicial (LOPJ). Els articles del 292 al 297 d’aquesta norma orgànica són els encarregats de regular aquesta responsabilitat.

Se seguirà el procediment previst a la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, de procediment administratiu comú de les administracions públiques per determinar la responsabilitat de les administracions públiques pels danys i perjudicis causats a tercers durant l’execució de contractes quan siguin conseqüència d’una ordre immediata i directa de l’Administració o dels vicis del projecte elaborat per aquesta mateixa sense perjudici de les especialitats que, si escau, estableixi el Reial decret legislatiu 3/2011, de 14 de novembre, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei de contractes del sector públic.

El Consell de Ministres fixarà, segons l’article 32 de la LRJSP, l’import de les indemnitzacions que procedeixi abonar quan el Tribunal Constitucional hagi declarat, a instàncies de part interessada, l’existència d’un funcionament anormal en la tramitació dels recursos d’empara o de les qüestions d’inconstitucionalitat. El recurs d’empara es regula al «Títol III», articles del 41 al 58 de la Llei orgànica 2/1979, de 3 d’octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC); i el «Títol II» d’aquesta norma orgànica regula els procediments de declaració d’inconstitucionalitat, articles del 27 al 40.

És clar que perquè sorgeixi la responsabilitat de les administracions públiques és necessària l’existència d’una lesió patrimonial o dany econòmicament avaluable, l’antijuridicitat del dany o lesió i la imputabilitat de tot això a una concreta Administració pública.

El primer requisit perquè neixi aquest dret és el recollit a l’apartat 2 de l’article 32: el dany al·legat haurà de ser efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en relació amb una persona o grup de persones.

El segon requisit el constitueix la causa d’imputació, la qual ha de tenir com a base que el dany o lesió patrimonial patit sigui conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis públics en una relació directa i immediata i exclusiva de causa-efecte, sense la intervenció d’elements estranys que poguessin influir alterant el nexe causal.

El tercer requisit consisteix que ens trobem davant un supòsit en el qual la posició del subjecte a qui se li imputa la conducta està ocupada per una persona o ens que actuï subjecte a dret administratiu.

El quart requisit és la necessitat que la lesió patrimonial sigui antijurídica, la qual cosa es desprendrà del fet que el particular no tingui cap deure jurídic de suportar les lesions o danys causats.

Indemnització

La regla comuna sobre la indemnització es troba recollida a l’apartat 1 de l’article 34 de la Llei 40/2015: «Només són indemnitzables les lesions produïdes al particular provinents de danys que aquest no tingui el deure jurídic de suportar d’acord amb la llei.»

La indemnització s’ha de calcular conformement als criteris de valoració establerts en la legislació fiscal, d’expropiació forçosa i altres normes aplicables, i es ponderaran, si escau, les valoracions predominants al mercat. En els casos de mort o lesions corporals es pot prendre com a referència la valoració inclosa en els barems de la normativa vigent en matèria d’assegurances obligatòries i de la Seguretat Social.

Per tant, la prova pericial es converteix en indispensable per dilucidar aquesta responsabilitat i es considera indemnitzable no només el dany emergent sinó també el lucre cessant.

La quantia de la indemnització es calcularà amb referència al dia en què la lesió efectivament es va produir, sense perjudici de la seva actualització a la data en què es posi fi al procediment de responsabilitat conformement a l’índex de garantia de la competitivitat, fixat per l’Institut Nacional d’Estadística, i dels interessos que procedeixin per demora en el pagament de la indemnització fixada.

La indemnització procedent es podrà substituir per una compensació en espècie o ser abonada mitjançant pagaments periòdics quan resulti més adequat per aconseguir la reparació deguda i convingui a l’interès públic, sempre que existeixi acord amb l’interessat.

Per tant, la indemnització comprendrà:

• Danys patrimonials:
• Lucre cessant: beneficis deixats de percebre, no meres expectatives de guanys
• Dany emergent: dany cert o real causat.
• Danys personals:
• Dany moral: caràcter afectiu mancat de paràmetres o mòduls objectius, la qual cosa condueix a valorar-ho en una xifra raonable que sempre tindrà un cert component subjectiu. Per acreditar-ho n’hi ha prou amb la prova dels fets bàsics en què es concreta la pèrdua de salut o el dany fisiològic.
• Patiments físics o psíquics: lesions físiques o mentals patides pel perjudicat l’avaluació del qual s’ha de fer mitjançant una apreciació racional encara que no matemàtica a causa de les dificultats que comporta la traducció a paràmetres monetaris de circumstàncies complexes i subjectives. És absolutament independent de les circumstàncies econòmiques que envolten el perjudicat.
• Interessos de demora: l’article 17.2. de la Llei 47/2003, de 26 de novembre, general pressupostària (LGP) remet a l’interès legal de demora que es fixa a la Llei de pressupostos generals de l’estat cada any.

 

Responsabilitat patrimonial de les autoritats i personal al servei de les administracions públiques

L’exigència de responsabilitat patrimonial de les autoritats i personal al servei de les administracions públiques es regula essencialment a l’article 36 de la Llei 40/2015, d’acord amb les regles següents:

• Té caràcter de legislació bàsica i és, per tant, aplicable al personal al servei de qualssevol administracions públiques.
• Mitjançant el requeriment directe per part dels particulars a l’Administració pública, s’impedeix al perjudicat dirigir la seva reclamació inicialment contra l’agent causant del dany, de manera que la responsabilitat del funcionari queda limitada a la via de retorn a la qual s’obliga l’Administració per als casos en què intervingués dol, culpa o negligència greu per part del funcionari.
• L’Administració pública, una vegada indemnitzats els lesionats, ha d’exigir d’ofici —en via administrativa de les seves autoritats i altre personal al seu servei— la responsabilitat en què haguessin incorregut per dol, culpa o negligència greu.

Dels apartats 3, 4, 5 i 6 de l’article 36 podem treure les conclusions següents:

• Normalment, l’òrgan competent acordarà la iniciació del procediment notificant aquest acord als interessats, amb un termini de 15 dies perquè aportin documents i proves.
• És preceptiu sol·licitar informe al servei en el funcionament del qual s’hagi ocasionat la presumpta lesió indemnitzable.
• Es tracta d’un procediment similar al de la potestat disciplinària.

 

Responsabilitat penal

Les regles comunes sobre responsabilitat penal es contenen a l’article 37, la qual cosa no impedeix l’aplicació i les regles comunes de caràcter penal. L’article 37 assenyala:

1. La responsabilitat penal del personal al servei de les administracions públiques, així com la responsabilitat civil derivada del delicte s’exigeix d’acord amb el que preveu la legislació corresponent.
2. L’exigència de responsabilitat penal del personal al servei de les administracions públiques no suspèn els procediments de reconeixement de responsabilitat patrimonial que s’instrueixin, llevat que la determinació dels fets en l’ordre jurisdiccional penal sigui necessària per fixar la responsabilitat patrimonial.