1. Principis essencials de la potestat sancionadora

D’acord amb l’esquema dual plantejat per les lleis 39/2015 i 40/2015, amb l’objectiu de regular —cadascuna i respectivament— les relacions ad extra entre l’Administració i els ciutadans i les relacions ad intra entre administracions, els principis essencials del procediment sancionador es regulen a la Llei 39/2015, i el règim jurídic substantiu de la potestat sancionadora, a la Llei 40/2015.

 

Principi de legalitat

L’article 25 de la Llei 40/2015 estableix que la potestat sancionadora de les administracions públiques s’exercirà quan hagi estat expressament reconeguda per una norma amb rang de llei, amb aplicació del procediment previst per al seu exercici i d’acord amb l’establert en aquesta Llei i en la Llei de procediment administratiu comú de les administracions públiques. Per tant:

• És necessària l’atribució expressa per norma amb rang de llei.
• És necessari que l’exercici de la mateixa s’articuli per mitjà del procediment previst per al seu exercici.
• El procediment serà el previst a la Llei 39/2015.
• L’exercici de la potestat sancionadora correspon als òrgans administratius que la tinguin expressament atribuïda, per disposició de rang legal o reglamentari.

Finalment, els apartats 3 i 4 de l’article 25 recullen dues determinacions, una de positiva i una altra de negativa.

La positiva: les disposicions del capítol de la llei dedicat als principis de la potestat sancionadora seran extensives a l’exercici per les administracions públiques de la seva potestat disciplinària respecte del personal al seu servei, qualsevol que sigui la naturalesa jurídica de la relació d’ocupació.

La negativa: les disposicions d’aquest capítol no seran aplicables a l’exercici per les administracions públiques de la potestat sancionadora respecte dels que n’estiguin vinculats per relacions regulades per la legislació de contractes del sector públic o per la legislació patrimonial de les administracions públiques.

 

Principi d’irretroactivitat

Disposa l’article 26 de la LRJSP que seran aplicables les disposicions sancionadores vigents en el moment de produir-se els fets que constitueixin infracció administrativa.

Les disposicions sancionadores tindran efecte retroactiu quan afavoreixin el presumpte infractor, tant en el que refereix a la tipificació de la infracció com a la sanció i als seus terminis de prescripció, fins i tot respecte de les sancions pendents de compliment en entrar en vigor la nova disposició.

De l’article 26, en podem treure les conclusions següents:

Seran aplicables les disposicions sancionadores vigents en el moment de produir-se els fets que constitueixen infracció administrativa.

Es tracta d’introduir el principi que la mateixa Constitució preveu de la irretroactivitat de les disposicions sancionadors no favorables.

La formulació en positiu permet afirmar que la tipificació necessàriament ha de coincidir amb el moment en què es produeixen els fets que són presumptament sancionables.

Les disposicions sancionadores han de produir efecte retroactiu quan afavoreixin el presumpte infractor, tant en el referit a la tipificació de la infracció com a la sanció i als seus terminis de prescripció, fins i tot respecte de les sancions pendents de compliment en entrar en vigor la nova disposició.

 

Principi de tipicitat

El principi de tipicitat el desenvolupa l’article 27 de la LRJSP. Estableix aquest precepte legal que només constitueixen infraccions administratives les vulneracions de l’ordenament jurídic previstes com a tals infraccions per una llei, sense perjudici del que es disposa per a l’Administració local al «Títol XI» de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, en els termes estudiats prèviament.

Les infraccions administratives s’han de classificar per la Llei en lleus, greus i molt greus.

Només per la comissió d’infraccions administratives es podran imposar sancions que, en tot cas, estaran delimitades per la Llei.

Les disposicions reglamentàries de desenvolupament podran introduir especificacions o graduacions al quadre de les infraccions o sancions establertes legalment que —sense constituir noves infraccions o sancions ni alterar la naturalesa ni els límits que la Llei preveu— contribueixin a la més correcta identificació de les conductes o a la més precisa determinació de les sancions corresponents.

Les normes definidores d’infraccions i sancions no seran susceptibles d’aplicació analògica.

Principi de responsabilitat

Segons l’article 28 de la LRJSP, només podran ser sancionades per fets constitutius d’infracció administrativa les persones físiques i jurídiques, així com —quan una llei els reconegui capacitat d’obrar— els grups d’afectats, les unions i les entitats sense personalitat jurídica i els patrimonis independents o autònoms que en resultin responsables a títol de dol o culpa.

Per tant, el títol d’imputació és dol o culpa, no la mera negligència.

Les responsabilitats administratives que es derivin de la comissió d’una infracció seran compatibles amb l’exigència a l’infractor de la reposició de la situació alterada al seu estat originari, així com amb la indemnització pels danys i perjudicis causats, que serà determinada i exigida per l’òrgan a què correspongui l’exercici de la potestat sancionadora. Si no es satisfà la indemnització en el termini que es determina a aquest efecte en funció de la seva quantia, es procedirà en la forma prevista a l’article 101 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre. Disposa l’article 101 de la LPACAP:

1.  Si en virtut d’un acte administratiu s’ha de satisfer una quantitat líquida s’ha de seguir el procediment que preveuen les normes reguladores del procediment de constrenyiment.
2.  En tot cas, no es pot imposar als administrats una obligació pecuniària que no estigui establerta d’acord amb una norma de rang legal.

Quan el compliment d’una obligació establerta per una norma amb rang de llei correspongui a diverses persones conjuntament, hauran de respondre, si escau, de manera solidària de les infraccions que es cometin i de les sancions que s’imposin. No obstant això, quan la sanció sigui pecuniària i si és possible, s’ha d’individualitzar en la resolució en funció del grau de participació de cada responsable.

Les lleis reguladores dels diferents règims sancionadors poden tipificar com a infracció l’incompliment de l’obligació de prevenir la comissió d’infraccions administratives per als que es trobin subjectes a una relació de dependència o vinculació. Així mateix, podran preveure els supòsits en què determinades persones han de respondre del pagament de les sancions pecuniàries imposades a les que en depenguin o n’estiguin vinculades.

 

Principi de proporcionalitat

D’acord amb l’article 29 de la LRJSP, les sancions administratives, siguin o no de naturalesa pecuniària, en cap cas hauran d’implicar, directament o subsidiària, privació de llibertat.

L’establiment de sancions pecuniàries haurà de preveure que la comissió de les infraccions tipificades no resulti més beneficiosa per a l’infractor que el compliment de les normes infringides.

En la determinació normativa del règim sancionador, així com en la imposició de sancions per les administracions públiques s’haurà d’observar la deguda idoneïtat i necessitat de la sanció que cal imposar i la seva adequació a la gravetat del fet constitutiu de la infracció. La graduació de la sanció ha de considerar especialment els criteris següents:

1.  El grau de culpabilitat o l’existència d’intencionalitat.
2.  La continuïtat o persistència en la conducta infractora.
3.  La naturalesa dels perjudicis causats.
4.  La reincidència, per comissió en el terme d’un any de més d’una infracció de la mateixa naturalesa quan així hagi estat declarat per resolució ferma en via administrativa.

Quan ho justifiqui la deguda adequació entre la sanció que s’hagi d’aplicar amb la gravetat del fet constitutiu de la infracció i les circumstàncies concurrents, l’òrgan competent per resoldre podrà imposar la sanció en el grau inferior.

Quan de la comissió d’una infracció en derivi necessàriament la comissió d’una altra o d’unes altres, s’haurà d’imposar només la sanció corresponent a la infracció més greu comesa.

Serà sancionable, com a infracció continuada, la realització d’una pluralitat d’accions o omissions que infringeixin el mateix o uns preceptes administratius semblants, en execució d’un pla preconcebut o aprofitant idèntica ocasió.

 

Principi de prescripció

La prescripció determina que el transcurs d’un període determinat de temps extingeix la possibilitat de declarar, exigir o reprimir una vulneració de l’ordenament jurídic. El seu fonament es troba en la seguretat jurídica i implica un límit a l’exercici de ius puniendi. La llei confereix a l’Administració la potestat sancionadora però al mateix temps imposa que s’exerceixi aquesta potestat en un determinat termini, que un cop acabat la vulneració de l’ordenament jurídic queda impune i la sanció imposada ja no es pot exigir.

La prescripció d’infraccions i sancions la regula l’article 30 de la LRJSP. D’acord amb aquest precepte legal, les infraccions i sancions han de prescriure segons el que es disposa a les lleis que les estableixen. Si aquestes no fixen terminis de prescripció, les infraccions molt greus prescriuran als tres anys, les greus als dos anys i les lleus als sis mesos; les sancions imposades per faltes molt greus prescriuran als tres anys, les imposades per faltes greus als dos anys i les imposades per faltes lleus a l’any.

El termini de prescripció de les infraccions començarà a comptar des del dia en què s’hagi comès la infracció. En el cas d’infraccions continuades o permanents, el termini començarà des que va acabar la conducta infractora.

La prescripció s’interromp amb l’inici d’un procediment administratiu de naturalesa sancionadora —amb coneixement de l’interessat—. S’ha de reiniciar el termini de prescripció si l’expedient sancionador estigués paralitzat durant més d’un mes per causa no imputable al presumpte responsable.

El termini de prescripció de les sancions començarà a comptar des de l’endemà del dia en què sigui executable la resolució per la qual s’imposa la sanció o hagi transcorregut el termini per recórrer-la.

La prescripció s’interromp amb l’inici d’un procediment d’execució —amb coneixement de l’interessat—. Tornarà a transcórrer el termini si es paralitza durant més d’un mes per causa no imputable a l’infractor.

En el cas de presumpta desestimació del recurs d’alçada interposat contra la resolució per la qual s’imposa la sanció, el termini de prescripció de la sanció començarà a comptar des de l’endemà del dia en què acabi el termini legalment previst per a la resolució d’aquest recurs.