Omet navegació

2.2. Contingut dels convenis de col·laboració

L’article 48 de l’LRJSP i l’article 78 de l’LRJCAIB estableixen el contingut dels convenis de col·laboració. De conformitat amb aquests articles, els instruments de formalització dels convenis han d’especificar, quan sigui procedent:

  • Els òrgans que subscriuen el conveni i la capacitat jurídica amb què actua cadascuna de les parts.
  • La competència que exerceix cada Administració.
  • El seu finançament.
  • Les actuacions que s’acorda desenvolupar.
  • La necessitat o no d’establir una organització personificada per gestionar-lo.
  • El termini de vigència, que no n’impedeix la pròrroga si ho acorden les parts signants del conveni. De conformitat amb el que s'estableix en l’article 49.h) de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, els convenis han de tenir sempre una durada determinada, la qual no pot ser superior a quatre anys tret que normativament es prevegi un termini superior. En aquest darrer cas, s’ha d’esmentar expressament la norma que habilita una durada superior. La llei preveu la possibilitat de pròrroga del conveni quan així ho acordin unànimement els signants per un període de fins a quatre anys addicionals.

Aquesta pròrroga es pot preveure des de l’inici en el clausulat del conveni o acordar-se posteriorment. En conseqüència, la durada total màxima d’un conveni pot ser de quatre anys (o menys) amb possibilitat de prorrogar-lo per altres quatre anys (o menys) fins a un total màxim de 8 anys.
Per tant, el conveni ha d’incloure com a mínim un esment exprés al termini de vigència, de conformitat amb els termes previstos en l’article 49.h) esmentat de la Llei.
Pel que fa a la vigència dels convenis de col·laboració, cal assenyalar el que disposa la disposició addicional vuitena de l’LRJSP relativa a l’adaptació dels convenis vigents subscrits per qualsevol Administració pública i inscripció d’organismes i entitats en l’Inventari d’Entitats del Sector Públic Estatal, Autonòmic i Local, segons la qual:
1. Tots els convenis vigents subscrits per qualsevol Administració pública o qualsevol dels seus organismes o entitats vinculats o dependents han d’adaptar-se al que s’hi preveu en el termini de tres anys a comptar des de l’entrada en vigor d’aquesta Llei.
No obstant això, aquesta adaptació és automàtica, pel que fa al termini de vigència del conveni, per aplicació directa de les regles previstes en l’article 49.h).1r per als convenis que no tenguin determinat un termini de vigència o que tenguin establerta una pròrroga tàcita per temps indefinit en el moment de l’entrada en vigor d’aquesta Llei. En aquests casos, el termini de vigència del conveni és de quatre anys a comptar des de l’entrada en vigor d’aquesta Llei.
2. Tots els organismes i entitats, vinculats a qualsevol Administració pública o que en depenen i qualsevol que sigui la seva naturalesa jurídica, existents en el moment de l’entrada en vigor d’aquesta Llei han d’estar inscrits en l’Inventari d’Entitats del Sector Públic Estatal, Autonòmic i Local en el termini de tres mesos a comptar des de l’entrada en vigor d’aquesta Llei.

  • L’extinció per causa diferent a la prevista en l’apartat anterior, així com la forma d’acabar les actuacions en curs per al supòsit d’extinció.

Per tant, per determinar si un conveni s’ajusta a la legalitat vigent, ha de contenir els aspectes esmentats.

Hem de posar èmfasi en l’apartat d), referit a les actuacions que s’acordin desenvolupar. En aquest punt hem de tenir en compte que el conveni ha de contenir un objecte lícit i determinat, i han de concretar-se de forma correcta i detallada les actuacions que cal dur a terme, ja que amb molta freqüència els convenis de col·laboració no contenen una especificació de prou objecte, sinó que s’acudeix a descripcions excessivament genèriques de les activitats a dur a terme.

El Tribunal de Comptes, en la moció esmentada anteriorment, es refereix a aquesta qüestió i concedeix una gran importància a la necessitat d’especificar l’objecte i les prestacions del conveni. Considera que definir correctament l’objecte és necessari, en primer lloc, per evitar que a l’empara de convenis s’encobreixin autèntics contractes, ja que els compromisos que assumeix la part privada o l’Administració amb la qual es formalitza el conveni no han de constituir l’objecte propi d’un contracte:

Siempre que el objeto del supuesto convenio coincida con el de un contrato, las condiciones subjetivas de la otra parte, tales como el tratarse de una asociación declarada de utilidad pública, o la existencia de cláusulas adicionales a las típicas de una figura contractual, aun cuando su inclusión pueda encontrar amparo en el art. 25 LCSP, no lo sitúa fuera del ámbito de la contratación, sino a lo sumo podrán configurar un contrato mixto o especial, pero no un convenio. Sólo una actuación conjunta de los sujetos intervinientes para la consecución del objeto, ajena a la idea de intercambio patrimonial, podría calificarse de convenio de colaboración.

Així mateix, ens hem d’aturar en l’apartat c), relatiu al finançament. El conveni ha de concretar si se’n deriva alguna contraprestació econòmica, tenint en compte que, en cas afirmatiu, s’ha d’instrumentalitzar segons el procediment corresponent d’acord amb la normativa economicofinancera aplicable.

El Tribunal de Comptes insisteix en la necessitat de quantificar amb criteris rigorosos l’aportació de recursos per part de l’Administració i entén que, en tot cas, quan a l’hora de la signatura del conveni no sigui possible determinar l’import exacte de la despesa, «almenys hauria de figurar l’import màxim del compromís, per exigències de la legalitat pressupostària, i quan la concreció sigui possible haurien de prestar la conformitat els signants».

D’altra banda, amb independència del moment en què es faci la concreció, hi ha d’haver uns criteris per determinar l’aportació de l’Administració que evitin que sobrepassi el cost de l’activitat o el seu valor de mercat, que, en darrer extrem, podrien consistir a justificar les despeses efectivament realitzades per la part gestora, d’acord amb les activitats previstes, però sense reduir la justificació d’aportar una factura expedida per aquesta.

Finalment, els convenis poden contenir altres clàusules relatives a la constitució d’òrgans de vigilància i control, així com d’organitzacions personificades de gestió. En el cas que es creï un òrgan mixt de vigilància i control, aquest òrgan ha de resoldre els problemes d’interpretació i de compliment que puguin plantejar-se respecte dels convenis de col·laboració.

Per la seva banda, l’article 49 de la normativa estatal (LRJSP) disposa el contingut dels convenis. Així, l’article esmentat disposa que els convenis a què es refereix l’apartat 1 de l’article 48 han d’incloure, almenys, les matèries següents:

a) Els subjectes que subscriuen el conveni i la capacitat jurídica amb què actua cadascuna de les parts.

b) La competència en la qual es fonamenta l’actuació de l’Administració pública, dels organismes públics i de les entitats de dret públic vinculats o dependents d’aquesta Administració o de les universitats públiques.

c) L’objecte del conveni i les actuacions que ha de dur a terme cada subjecte per complir-lo i la indicació, si escau, de la titularitat dels resultats obtinguts.

d) Les obligacions i els compromisos econòmics assumits per cadascuna de les parts, si escau, la indicació de la distribució temporal per anualitats i la seva imputació concreta al pressupost corresponent d’acord amb el que preveu la legislació pressupostària.

e) Les conseqüències aplicables en cas d’incompliment de les obligacions i els compromisos assumits per cadascuna de les parts i, si escau, els criteris per determinar la possible indemnització per l’incompliment.

f) Els mecanismes de seguiment, vigilància i control de l’execució del conveni i dels compromisos adquirits pels signants. Aquest mecanisme ha de resoldre els problemes d’interpretació i compliment que puguin plantejar-se respecte dels convenis.

g) El règim de modificació del conveni. Si no hi ha regulació expressa, la modificació del contingut del conveni requerirà acord unànime dels signants.

h) El termini de vigència del conveni tenint en compte les regles següents:
1. Els convenis han de tenir una durada determinada, que no pot ser superior a quatre anys, tret que normativament es prevegi un termini superior.
2. En qualsevol moment abans de l’acabament del termini previst en l’apartat anterior, els signants del conveni poden acordar unànimement prorrogar-lo per un període de fins a quatre anys addicionals o extingir-lo.

En el cas de convenis subscrits per l’Administració General de l’Estat o algun dels seus organismes públics i entitats de dret públic vinculats o dependents, aquesta pròrroga ha de ser comunicada al Registre Electrònic Estatal d’Òrgans i Instruments de Cooperació a què es refereix la disposició addicional setena.

L’LRJSP, en el seu afany per regular d’una vegada per sempre la figura dels convenis de col·laboració, desenvolupa diversos aspectes d’aquest instrument jurídic a més dels ja assenyalats, tals com els tràmits preceptius per subscriure’ls subscripció, els seus efectes, la seva extinció, les conseqüències de la seva resolució i la seva tramesa al Tribunal de Comptes.

Així, respecte dels tràmits preceptius per a la subscripció de convenis i els seus efectes, l’article 50 de l’LRJSP estableix que, sens perjudici de les especialitats que la legislació autonòmica pugui preveure, és necessari que el conveni s’acompanyi d’una memòria justificativa en què s’analitzi la seva necessitat i oportunitat, el seu impacte econòmic, el caràcter no contractual de l’activitat en qüestió i el compliment del que preveu aquesta Llei.

A més, els convenis que subscriu l’Administració General de l’Estat o els seus organismes públics i entitats de dret públic vinculats o dependents s’han d’acompanyar de la documentació següent:

a) L’informe del seu servei jurídic. No és necessari sol·licitar aquest informe quan el conveni s’ajusta a un model normalitzat que hagi rebut l’informe previ del servei jurídic que correspon.

b) Qualsevol altre informe preceptiu que estableix la normativa aplicable.

c) L’autorització prèvia del Ministeri d’Hisenda i Administracions Públiques per signar-lo, modificar-lo, prorrogar-lo i resoldre’l per mutu acord entre les parts.

d) Quan els convenis plurianuals subscrits entre administracions públiques inclouen aportacions de fons per part de l’Estat per finançar actuacions a executar exclusivament per part d’una altra Administració pública i l’Estat assumeix, en l’àmbit de les seves competències, els compromisos davant tercers, l’aportació de l’Estat d’anualitats futures està condicionada a l’existència de crèdit en els corresponents pressuposts.

e) Els convenis interadministratius subscrits amb les comunitats autònomes han de ser tramesos al Senat pel Ministeri d’Hisenda i Administracions Públiques.

Quant a l’extinció dels convenis, l’article 51 de l’LRJSP disposa que els convenis s’extingeixen pel compliment de les actuacions que en constitueixen l’objecte o per incórrer en causa de resolució.

Així, són causes de resolució:

a) El transcurs del termini de vigència del conveni sense haver-se’n acordat la pròrroga.
b) L’acord unànime de tots els signants.
c) L’incompliment de les obligacions i els compromisos assumits per part d’algun dels signants.
En aquest cas, qualsevol de les parts pot trametre a la part incomplidora un requeriment perquè compleixi en un determinat termini les obligacions o compromisos que es consideren incomplerts. Aquest requeriment ha de ser tramès al responsable del mecanisme de seguiment, vigilància i control de l’execució del conveni i a les altres parts signants.
Si persisteix l’incompliment un cop transcorregut el termini indicat en el requeriment, la part que l’ha dirigit ha de notificar a les parts signants la concurrència de la causa de resolució, i s’entendrà resolt el conveni. La resolució del conveni per aquesta causa pot comportar la indemnització dels perjudicis causats si així s’ha previst.
b) Per decisió judicial declaratòria de la nul·litat del conveni.
c) Per qualsevol altra causa diferent de les anteriors prevista en el conveni o en altres lleis.

L’LRJSP també ha previst, a través de l’article 52, els efectes de la resolució dels convenis. Així, l’article esmentat estableix el següent:

1. El compliment i la resolució dels convenis en suposen la liquidació a fi de determinar les obligacions i compromisos de cadascuna de les parts.

2. En el supòsit de convenis dels quals derivin compromisos financers, s’entenen complerts quan el seu objecte s’ha realitzat en els termes i a satisfacció de totes dues parts, d’acord amb les seves respectives competències, tenint en compte les regles següents:
a) Si de la liquidació resulta que l’import de les actuacions executades per alguna de les parts és inferior als fons que la mateixa part ha rebut de la resta de les parts del conveni per finançar aquesta execució, aquella ha de reintegrar a aquestes l’excés que correspongui a cadascuna, en el termini màxim d’un mes des que se n’hagi aprovat la liquidació.
Transcorregut el termini màxim d’un mes esmentat en el paràgraf anterior sense que s’hagi produït el reintegrament, s’ha d’abonar a aquestes parts, també en el termini d'un mes a comptar des d'aquest moment, l’interès de demora aplicable al reintegrament esmentat, que ha de ser en tot cas el que resulti de les disposicions de caràcter general reguladores de la despesa pública i de l’activitat economicofinancera del sector públic.
b) Si és superior, la resta de les parts del conveni, en el termini d’un mes des de l'aprovació de la liquidació, han d’abonar a la part de què es tracti la diferència que correspongui a cadascuna d’elles, amb el límit màxim de les quantitats que cadascuna d’elles s’ha compromès a aportar en virtut del conveni. En cap cas les parts del conveni no tenen dret a exigir a la resta cap quantitat que superi els límits màxims esmentats.
Important: incisos «en el termini màxim d’un mes des que se n’hagi aprovat la liquidació», «Transcorregut el termini màxim d'un mes esmentat en el paràgraf anterior», i «també en el termini d’un mes a comptar des d’aquest moment», en la lletra a) i «en el termini d’un mes des de l’aprovació de la liquidació», en la lletra b) del número 2 de l’article 52 declarats inconstitucionals per Sentència TC (Ple) 132/2018, de 13 desembre (BOE de 13 gener 2019), en els termes del fonament jurídic 8 b).

3. No obstant l’anterior, si quan hi concorri qualsevol de les causes de resolució del conveni existeixen actuacions en curs d’execució, les parts, a proposta de la comissió de seguiment, vigilància i control del conveni o, si escau, del responsable del mecanisme a què fa referència la lletra f) de l'article 49, poden acordar la continuació i la finalització de les actuacions en curs que considerin oportunes, establint un termini improrrogable per finalitzar-les, transcorregut el qual han de liquidar-se en els termes establerts en l’apartat anterior.

Finalment, l’article 53 de l’LRJSP estableix l’obligatorietat de tramesa de convenis al Tribunal de Comptes.

Així, dins els tres mesos següents a la subscripció de qualsevol conveni els compromisos econòmics assumits del qual superin 600.000 euros, aquests convenis s’han de trametre electrònicament al Tribunal de Comptes o a l’òrgan extern de fiscalització de la comunitat autònoma, segons correspongui.

Igualment, s’han de comunicar al Tribunal de Comptes o a l’òrgan extern de fiscalització de la comunitat autònoma, segons correspongui, les modificacions, les pròrrogues o les variacions de terminis, l’alteració dels imports dels compromisos econòmics assumits i l’extinció dels convenis indicats.

El que disposen els apartats anteriors s’entén sens perjudici de les facultats del Tribunal de Comptes o, si escau, dels òrgans corresponents de fiscalització externs de les comunitats autònomes, per reclamar totes les dades, els documents i els antecedents que estimi pertinents en relació amb els contractes de qualsevol naturalesa i quantia.