2.3.1 Procediment ordinari

1. Resolució d'inici

El procediment d'elaboració dels projectes de disposicions reglamentàries s'inicia per resolució motivada del conseller competent per raó de la matèria, el qual ha de designar l'òrgan responsable de la tramitació del procediment.

Quan hi hagi més d'una conselleria amb competències en la matèria, en la resolució d'inici, signada pels consellers competents, s'ha de determinar la conselleria i l'òrgan responsable de la tramitació del procediment.

La resolució d'inici del procediment pot estar precedida dels estudis, de les consultes i de la redacció dels esborranys que s'encarreguin per garantir l'encert i la legalitat de la norma.

2. Mesures provisionals

L'article 57 preveu la possibilitat d'adoptar mesures provisionals.

Excepcionalment, en la resolució iniciadora del procediment o després d'haver-se dictat aquesta resolució, es pot encomanar a l'òrgan competent per raó de la matèria que adopti motivadament les mesures provisionals que consideri adequades i necessàries per assegurar l'eficàcia de la regulació que es preveu establir.

Aquestes mesures s'han d'implantar d'acord amb els principis d'igualtat, proporcionalitat, efectivitat i menor onerositat, en el marc de les previsions que estableix l'article 56 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, i de la normativa sectorial aplicable en cada cas.

Sempre que no es tracti de supòsits d'urgència inajornable, les mesures s'han d'adoptar després de donar audiència a les persones directament afectades per un termini de deu dies.

Les mesures s'han de confirmar, modificar o extingir en funció del desenvolupament del procediment d'elaboració normativa i de la major o menor necessitat de protegir els interessos implicats. Això no obstant, el manteniment de les mesures una vegada transcorreguts dos mesos des de la seva adopció requereix un informe previ dels serveis jurídics.

En tot cas, les mesures provisionals s'extingeixen amb l'entrada en vigor del reglament o una vegada transcorreguts els terminis que s'hagin establert en adoptar-les.

3. Audiència i informació pública.

Una vegada redactat l'esborrany del projecte de reglament i la memòria d'anàlisi d'impacte normatiu (sobre la qual ens pronunciarem més endavant), l'article 58 estableix que el Projecte de reglament s'ha de sotmetre als tràmits següents:

• Consulta de les conselleries de l'Administració autonòmica , per mitjà de les secretaries generals, quan resulti convenient a criteri de l'òrgan responsable de la tramitació del procediment. Aquesta consulta no serà sempre preceptiva sinó únicament quan l'òrgan tramitador, el responsable del procediment per encàrrec del conseller en la resolució d'inici, considera que és convenient. La conveniència o no s'haurà de justificar en l'expedient.

• Audiència dels interessats, directament o per mitjà de les entitats que els agrupin o els representin reconegudes per llei.

• Consulta dels consells insulars, quan la iniciativa els afecti.

• Consulta dels ajuntaments, directament o per mitjà de les organitzacions representatives d'aquestes entitats o dels òrgans de participació dels quals formin part, quan la iniciativa els afecti.

• Informació pública, quan resulti preceptiva o sigui convenient a criteri de l'òrgan responsable de la tramitació. A aquest efecte, s'ha de publicar un anunci en el Butlletí Oficial de les Illes Balears que indiqui el termini per fer suggeriments i el lloc web on es pot accedir al projecte normatiu.

L'audiència i la informació pública es poden impulsar de forma simultània i el seu termini ha de ser adequat a la naturalesa de la disposició i, en tot cas, no inferior a deu dies.

Es pot prescindir dels tràmits d'audiència i d'informació pública en el cas de normes pressupostàries o organitzatives, i, excepcionalment, quan concorrin raons d'interès públic que ho justifiquin, les quals han de constar en l'expedient.

La necessitat del tràmit d'audiència deriva de l'article 105 de la Constitució, que precisa que "la llei regularà l'audiència dels ciutadans directament o a través de les organitzacions i associacions reconegudes per la llei en el procediment d'elaboració de les disposicions administratives que els afectin".

En conseqüència, el tràmit d'audiència és necessari sempre que la disposició que es pretén aprovar afecti els drets i interessos legítims dels ciutadans i, precisament, mitjançant aquest tràmit es tracta de donar l'oportunitat a les persones interessades de defensar els seus drets o interessos legítims.

Així, es garanteix a través d'aquest procediment d'elaboració, la legalitat, l'encert i l'oportunitat de la disposició.

És evident que el tràmit d'audiència exigeix la notificació als interessats. Aquesta notificació s'ha d'ajustar a les normes generals de l'article 40 i següents de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del Procediment Administratiu Comú de les Administracions Públiques.

Pel que fa a l'audiència practicada per mitjà de les entitats reconegudes per la llei que els agrupin o els representin, en funció de l'objecte material de la norma reglamentària i la seva incidència en els sectors socials, caldrà consultar diferents tipus d'entitats representatives d'interessos col·lectius: associacions de consumidors i usuaris, col·legis professionals, associacions empresarials i professionals, etc.

Per altra banda, l'objectiu del tràmit d'informació pública consisteix a garantir que qualsevol persona pugui aportar els suggeriments, les dades i les al·legacions que puguin contribuir a la legalitat i l'encert de la disposició general, a diferència del tràmit d'audiència, que té com a objectiu que les persones interessades defensin els seus drets i interessos legítims.

Es tracta d'un tràmit obert a qualsevol ciutadà, tant si té la condició d'interessat com si no la té, i el compareixent en aquest tràmit no adquireix aquesta condició d'interessat pel fet de comparèixer ni la perd per no fer-ho, si bé qui presenta al·legacions té dret a obtenir una resposta raonada de l'Administració.

Per tant, el tràmit d'informació pública en cap cas no pot substituir el tràmit d'audiència dels interessats (ja sigui directament o per mitjà de les seves organitzacions representatives), que és de compliment obligatori.

Això no obstant, ja hem dit que el tràmit d'audiència s'ha de notificar de conformitat amb el que disposa la Llei 39/2015. Així doncs, quan no constin determinats els titulars dels drets o interessos afectats i els destinataris siguin una pluralitat indeterminada de persones, es pot substituir la notificació per la publicació, de conformitat amb el que estableix l'article 45.

4. Informes i dictàmens preceptius.

Els projectes de reglament s'han de sotmetre preceptivament als informes i dictàmens següents, que es poden impulsar de manera simultània:

• El dictamen del Consell Econòmic i Social, en els casos que preveu la normativa reguladora.

D'acord amb l'article 2.1.a de la Llei 10/2000, de 30 de novembre, del Consell Econòmic i Social de les Illes Balears, aquest òrgan ha d'emetre dictamen preceptiu i no vinculant sobre els avantprojectes de decret que regulin de forma directa i estructural matèries socioeconòmiques, laborals i d'ocupació. En canvi, els projectes d'ordres que regulin matèries socioeconòmiques, laborals i d'ocupació, són objecte de dictamen facultatiu i no vinculant.

• L'informe d'avaluació d'impacte de gènere, en els termes que preveu la normativa sobre igualtat.

En aquest sentit, l'article 5 de la Llei autonòmica 11/2016, de 28 de juliol, d'igualtat de dones i homes, regula la perspectiva de gènere i l'avaluació de l'impacte de gènere. Així, disposa que la perspectiva de gènere s'ha d'incorporar en totes les polítiques dels poders públics de les Illes Balears. Als efectes d'aquesta Llei, s'entén per perspectiva de gènere la presa en consideració de les diferències entre dones i homes en un àmbit o una activitat per a l'anàlisi, la planificació, el disseny i l'execució de polítiques, tenint en compte la manera en què les diverses actuacions, situacions i necessitats afecten les dones. Per aquest motiu, l'apartat 3 d'aquest article 5 disposa que, en el procediment d'elaboració de les lleis i de les disposicions de caràcter general dictades, en el marc de les seves competències, per les administracions públiques de les Illes Balears, s'hi ha d'incorporar un informe d'avaluació d'impacte de gènere, que tendrà per objecte, com a mínim, l'estimació de l'impacte potencial del projecte normatiu en la situació de les dones i dels homes com a col·lectiu, i també l'anàlisi de les repercussions positives o adverses, en matèria d'igualtat, de l'activitat projectada. De conformitat amb l'informe d'avaluació d'impacte de gènere, el projecte normatiu ha de respectar la igualtat de sexes, mitjançant la reducció o l'eliminació de les desigualtats detectades, i ha d'incloure les mesures adreçades a neutralitzar-ne el possible impacte negatiu en la situació de les dones i els homes considerats com a col·lectiu.

En conseqüència, s'ha de sol·licitar aquest informe a l'Institut Balear de la Dona.

• En cas de regular un supòsit en què els efectes del silenci administratiu siguin desestimatoris , un informe que motivi les raons d'interès general que ho justifiquen.

Si bé la Llei 1/2019 exigeix aquest informe preceptiu als avantprojectes de llei, el projectes de decret legislatiu i els projectes de reglament (article 59.1), cal tenir en consideració que només per norma amb rang de llei, i per raons imperioses d'interès general, o per norma de dret comunitari, es pot establir el caràcter desestimatori del silenci administratiu (article 51.b de la Llei 3/2003, de règim jurídic de l'Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears).

• Quan s'estableixin limitacions per a l'accés a activitats econòmiques i serveis o mesures que restringeixin la llibertat d'establiment , un informe que motivi que hi concorren raons d'interès general i que es respecten els principis de necessitat i proporcionalitat , en el marc del que disposa la legislació bàsica estatal en matèria de lliure accés a les activitats de serveis i de garantia de la unitat de mercat.

• Altres informes o dictàmens que resultin preceptius de conformitat amb la normativa sectorial aplicable.

Sobre aquests informes caldrà tenir en compte, entre d'altres, els següents:

1. Informe d'impacte sobre l'orientació sexual i la identitat de gènere

D'acord amb l'article 32 de la Llei autonòmica 8/2016, de 30 de maig, per garantir els drets i llibertats de lesbianes, gais, trans, bisexuals i intersexuals i per erradicar l'LGTBIfòbia, s'haurà d'incorporar a l'expedient un informe d'impacte sobre l'orientació sexual i la identitat de gènere.

2. Informe d'impacte de la normativa en la infància i l'adolescència.

Segons l'article 11 de la Llei 9/2019, de 19 de febrer, de l'atenció i els drets de la infància i l'adolescència de les Illes Balears, les memòries d'anàlisi de l'impacte normatiu que s'han d'adjuntar als projectes de disposicions generals han d'incloure l'impacte de la normativa en la infància i l'adolescència.

3. Informe d'impacte sobre la família.

L'article 34 de la Llei 8/2018, de 31 de juliol, de suport a les famílies exigeix que en l'elaboració de projectes de llei (no menciona els projectes de reglament) els òrgans competents han d'emetre l'informe d'impacte familiar, que té caràcter preceptiu, amb la finalitat de considerar l'impacte social i econòmic de les polítiques a llarg termini en el conjunt de les famílies.

Tot i que la llei autonòmica no exigeix un informe d'impacte sobre les famílies, cal tenir en compte que la disposició addicional desena de la Llei estatal 40/2003, de 18 de novembre, de protecció a les famílies nombroses, preveu, amb caràcter bàsic que «Les memòries de l'anàlisi d'impacte normatiu que han d'acompanyar els avantprojectes de llei i els projectes de reglaments han d'incloure l'impacte de la normativa en la família». En conseqüència, i atès que aquesta disposició té caràcter bàsic, cal també incorporar en els expedients relatius a projectes de reglaments l'esmentat informe d'impacte.

d) Informe d'impacte sobre el canvi climàtic, amb la finalitat d'analitzar la repercussió del projecte en la mitigació i l'adaptació al canvi climàtic, de conformitat amb l'article 18 de la Llei 10/2019, de 22 de febrer, de canvi climàtic i transició energètica.

• Informe dels serveis jurídics.

Finalment, la Llei del Govern preveu que, una vegada emesos els informes i els dictàmens anteriors, la versió resultant dels projectes de reglament s'haurà de sotmetre a un informe dels serveis jurídics competents, en el qual s'ha d'incloure l'examen del procediment seguit.

La Llei 1/2019 ha suprimit l'exigència d'informe de secretaria general de la conselleria competent, sobre la correcció del procediment seguit i la valoració de les al·legacions presentades, que sí exigia l'anterior Llei del Govern de 2001.

• Dictamen del Consell Consultiu, en els supòsits que preveu l'article 18.7 de la Llei 5/2010, de 16 de juny, del Consell Consultiu de les Illes Balears:

Projectes de disposicions reglamentàries del Govern i l'Administració de la comunitat autònoma de les Illes Balears, excepte els següents:

a) Els de caràcter organitzatiu o les seves modificacions.

b) Els projectes d'ordre de conseller que es limitin a desplegar el contingut de decrets que ja hagin estat objecte de dictamen.

c) Les ordres de conseller per les quals s'aproven les bases reguladores de subvencions.

d) Els projectes reglamentaris en relació amb texts consolidats de caràcter reglamentari, excepte els harmonitzats en els termes prevists en l'article 62.4 de la Llei 1/2019, de 31 de gener, del Govern de les Illes Balears.

Aquesta sol·licitud de dictamen al Consell Consultiu, signada pel conseller proponent, s'efectua per mitjà del president de les Illes Balears.

5. Memòria de l’anàlisi d’impacte normatiu

L'òrgan que tramita el procediment ha d'elaborar una memòria de l'anàlisi d'impacte normatiu, com a document dinàmic, que s'ha d'anar actualitzant amb la incorporació dels aspectes rellevants resultants de les diferents fases de la tramitació, des de l'acord d'inici fins a la finalització del procediment d'elaboració normativa.

El Consell Consultiu, en el Dictamen 78/2019, ha assenyalat el següent sobre l'actualització de la memòria de l'anàlisi d'impacte normatiu:

[...] Sobre aquest caràcter viu i la necessitat que la MAIN es vagi actualitzant, el Consell Consultiu considera que la memòria s'ha d'anar refent a mesura que el procediment es vagi tramitant, amb el benentès que no és necessari incloure cada vegada les valoracions realitzades inicialment. És a dir, si es comença un procediment amb una MAIN amb un contingut concret, no cal que aquest contingut es repeteixi cada vegada que s'amplia o es completa aquest document. En cas contrari la lectura de la MAIN es torna carregosa, i es fa difícil haver de discernir el que és nou i s'acaba d'incorporar del que és una mera repetició[...].

La memòria de l'anàlisi d'impacte normatiu ha d'incorporar els continguts següents (article 60 de la Llei 1/2019):

• Oportunitat de la proposta normativa: justificació de la necessitat de regulació i del rang normatiu, i adequació de la regulació als objectius i finalitats de la norma.
• Contingut: marc normatiu en què s'insereix la proposta, relació de disposicions vigents que afecta o deroga, adequació a l'ordre de distribució de competències i relació amb l'ordenament estatal i europeu.
• Anàlisi dels impactes següents:

1.- Impacte econòmic , que ha d'avaluar les conseqüències de l'aplicació sobre els sectors, col·lectius o agents afectats per la norma, inclòs l'efecte sobre la competència, la unitat de mercat i la competitivitat.

En Dictamen 33/2018 el Consell Consultiu es refereix a l'anàlisi de l'impacte econòmic:

[...] L'estudi econòmic no resulta suficient, perquè es limita bàsicament als aspectes pressupostaris i no analitza l'impacte econòmic que la norma pot tenir respecte del sector directament afectat, i es limita a dir que «[...] no implica la creació de nous serveis administratius, ni la modificació dels existents i no genera cap despesa ni efecte econòmic extraordinari per a l'Administració a l'hora que no té implicacions pressupostàries per a la Comunitat Autònoma, ja que no suposa noves consignacions pressupostàries [...] L'aprovació d'aquest Decret no implica cap despesa ni té cap efecte econòmic pel sector de referència». Per tant, amb caràcter d'observació essencial, hem de tenir en compte el que dèiem en el Dictamen 6/2016, en què consideràvem, en un cas en què s'havia fet el dit estudi de manera incompleta, el criteri següent:

És a dir, l'estudi econòmic va més enllà del cost pressupostari i ha de reflectir la repercussió econòmica de la norma sobre el sector o l'activitat que regula. Dit d'una altra manera, correspon als òrgans responsables d'elaborar projectes normatius esbrinar, descriure i valorar els punts de la norma que tenen incidència econòmica en la societat destinatària.

En conseqüència, la memòria econòmica analitzada resulta, a judici del Consell Consultiu, insuficient i s'ha de completar i corregir abans que s'aprovi el Projecte[...].

2.- Impacte pressupostari, amb referència a la incidència eventual de la norma en els ingressos i en les despeses del sector públic.

Sobre aquest impacte, el Consell Consultiu en el Dictamen 40/2018, ha manifestat:

[...] Al hilo de las consideraciones realizadas en relación con las funciones presupuestarias del secretario general -ex artículo 14 de la LRJAIB- este informe de impacto presupuestario debería venir elaborado, cuando menos, convalidado o ratificado por el secretario general [...].

3.- Càrregues administratives que comporta la proposta.

Cal tenir en compte l'Acord de Consell de Govern de 16 de març de 2012 (BOIB núm. 42, de 23 de març), pel qual es determinen el contingut i el sistema d'elaboració de l'estudi de càrregues administratives i la Guia per a l'elaboració de l'estudi de càrregues administratives, dictada per desenvolupar l'esmentat acord.

• Anàlisi i valoració resumida de les al·legacions presentades en els tràmits d'audiència i informació pública, i dels informes emesos, i el seu reflex en el text de la proposta, si escau.

Sobre la importància d'aquesta valoració, cal assenyalar el que va indicar el Consell Consultiu en el Dictamen 40/2018:

[...] Uno de los elementos más relevantes del procedimiento de elaboración normativa es la memoria o informe final que ha de recoger y discutir (no sólo resumir) las alegaciones más relevantes aportadas durante la fase de participación (lo que es conocido en la doctrina como el principio de notice and comment). No basta con exponer un resumen de las aportaciones, alegaciones, sugerencias o recomendaciones. La finalidad de este trámite es la de facilitar la ulterior interpretación y aplicación de la norma por parte de la Administración así como su control por los tribunales. También contribuye a un mejor pronunciamiento de nuestros dictámenes pues a través de este trámite el Consejo Consultivo (antes de la aprobación de la norma) y en su caso los tribunales (después) tienen a su alcance los asuntos que han centrado el debate, las razones por las que esos asuntos se resolvieron de una determinada manera y los motivos por los que no se llegaron a atender las consideraciones, observaciones y alegaciones relevantes.

La previsión contenida en el Anteproyecto de ley, al contemplar sólo un resumen, es muy limitada y debe circunscribirse también a su análisis y discusión, lo que debería quedar reflejado en el texto de la norma. Caso contrario, la participación a través de la consulta previa, la audiencia y la información pública quedarían relegadas a un mero trámite que vulneraría el artículo 105 de la Constitución.

• Referència al procediment d'elaboració normativa , amb la constància, si escau, de la tramitació urgent.
• Avaluació del compliment dels principis de bona regulació .

El Govern de les Illes Balears, en l'exercici de la potestat reglamentària, ha d'actuar d'acord amb els principis de necessitat, eficàcia, proporcionalitat, seguretat jurídica, transparència, eficiència, qualitat i simplificació, establerts en la normativa estatal bàsica (article 129 de la Llei 39/2015 del Procediment Administratiu Comú de les Administracions Públiques). La justificació del compliment d'aquests principis ha de quedar plasmada en la memòria d'anàlisi d'impacte normatiu.

• Qualsevol altre aspecte, inclosos els de caràcter lingüístic, que resulti rellevant a criteri de l'òrgan que tramita el procediment, així com altres avaluacions d'impacte previstes en la legislació vigent.

6. Redacció definitiva del projecte de disposició.

Finalment, s'introdueixen les modificacions pertinents, en vista dels informes i dictàmens recaptats.

Cal destacar que, tenint en compte si s'esmenen o no les deficiències que hagi pogut observar el Consell Consultiu, s'ha d'emprar la fórmula "d'acord amb el Consell Consultiu" o "oït el Consell Consultiu"

7. Aprovació de la disposició general

Una vegada ultimada la redacció del projecte de disposició, cal distingir si es tracta d'una ordre o d'un decret:

• Ordre

El conseller competent aprovarà l'ordre.

• Decret

Es tramet el projecte de decret al Consell de Govern perquè l'aprovi.

La Comissió de Secretaris Generals, regulada pel Decret 53/2016, de 26 d'agost, com a òrgan encarregat de preparar les deliberacions i els acords del Consell de Govern, s'ha de pronunciar, amb caràcter previ, sobre l'aprovació de la disposició general.

Publicació

A continuació, la disposició general es publica íntegrament en el Butlletí Oficial de les Illes Balears,perquè entri en vigor i produeixi efectes jurídics.

Cal recordar que la publicitat és un requisit d’eficàcia. Per tant, si la disposició general no es publica, no produirà efectes jurídics.

Així mateix, en el lloc web específic de l’administració autonòmica s’han de publicar les normes autonòmiques degudament actualitzades.