1. Introducció

L’esfera jurídica de drets dels ciutadans enfront de l’actuació de les administracions públiques està protegida a través d’una sèrie d’instruments tant de caràcter reactiu, entre els quals destaca el sistema de recursos administratius o el control dut a terme per jutges o tribunals, com preventiu, a través del procediment administratiu, que és l’expressió clara que l’Administració pública actua amb plena submissió a la llei i al dret, com explica l’article 103 de la Constitució espanyola.

L’article 149.1.18a de la Constitució espanyola atribueix a l’Estat la competència per regular el procediment administratiu comú, sense perjudici de les especialitats derivades de l’organització pròpia de les comunitats autònomes, així com el sistema de responsabilitat de totes les administracions públiques.

Sobre la base d’aquest mandat constitucional, es dicta la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, que es va publicar al Butlletí Oficial de l’Estat el dia 2 d’octubre de 2015.

En aquest aspecte, també cal tenir en compte el que preveu l’apartat 1 de la disposició final primera de la Llei 39/2015, que atribueix a l’Estat la competència de dictar les bases del règim jurídic de les administracions públiques i competència en matèria de procediment administratiu comú i sistema de responsabilitat de totes les administracions públiques.

Els defectes que tradicionalment s’han atribuït a l’Administració pública obeeixen a diverses causes, però l’ordenament vigent no n’és aliè, ja que el marc normatiu en el qual s’ha desenvolupat l’actuació pública ha propiciat l’aparició de duplicitats i ineficiències, amb procediments administratius massa complexos que, a vegades, han generat problemes d’inseguretat jurídica. Per superar aquestes deficiències és necessària una reforma integral i estructural que permeti ordenar i aclarir com s’organitzen i relacionen les administracions, tant externament —amb els ciutadans i empreses— com internament —amb la resta d’administracions i institucions de l’Estat.

Tal com es descriu en l’exposició de motius de la Llei 39/2015, el programa estatal de reformes d’Espanya per al 2014 recollia expressament l’aprovació de noves lleis administratives com una de les mesures per impulsar i racionalitzar l’actuació de les institucions i les entitats del poder executiu, millorar l’eficiència en l’ús dels recursos públics i augmentar-ne la productivitat.

En aquest context, es proposa una reforma de l’ordenament jurídic públic articulada en dos eixos fonamentals: les relacions ad extra i ad intra de les administracions públiques. Per això s’impulsen simultàniament dues noves lleis que constituiran els pilars sobre els quals s’assentarà el dret administratiu espanyol: la Llei del procediment administratiu comú de les administracions públiques i la Llei de règim jurídic del sector públic.

Així, la Llei 39/2015 constitueix el primer d’aquests dos eixos, en establir una regulació completa i sistemàtica de les relacions ad extra entre les administracions i els administrats. Tanmateix, la Llei 40/2015 és la dedicada a regular les relacions ad intra de les administracions públiques.

Aquestes actuacions ad extra de l’Administració pública compten amb esment exprés a l’article 105 del text constitucional, que estableix que la llei regularà l’audiència dels ciutadans —directament o a través de les organitzacions i associacions reconegudes per la llei— en el procediment d’elaboració de les disposicions administratives que els afectin, així com el procediment a través de com han de produir-se els actes administratius, garantint, quan escaigui, l’audiència als interessats.