TEMA 2. LA RESPONSABILITAT DELS EMPLEATS PÚBLICS

a) Fonament

Pel que fa al fonament o naturalesa jurídica del règim disciplinari, la responsabilitat disciplinària es projecta sobre l'actuació del personal al servei de l'Administració en el marc de la relació de servei públic, i garanteix el compliment dels deures i obligacions dels empleats públics mitjançant la imposició de sancions que afecten els seus drets.

El fonament primer de l'existència d'un règim disciplinari resideix en la necessitat que té l'Administració, com a organització prestadora de serveis, de mantenir la disciplina interna i d'assegurar que els seus agents compleixin les obligacions del seu càrrec.

La potestat disciplinària de l'Administració guarda una semblança amb les facultats disciplinàries d'un empresari enfront del treballador. No obstant això, la potestat disciplinària adquireix una substantivitat pròpia atès que el règim de la funció pública es regeix pel dret administratiu i ha de formar part necessàriament del règim estatutari propi dels empleats públics.

Des d'aquest punt de vista, la potestat disciplinària té un àmbit més reduït que el penal, ja que l'ordre protegit ve referit a l'organització administrativa, és a dir, a la relació de servei, i el destinatari de la seva protecció és la pròpia Administració.

En definitiva, el dret disciplinari persegueix salvaguardar el prestigi i dignitat de l'Administració i la garantia de la correcta actuació enfront de la ciutadania.
En aquest sentit, en l'àmbit del procediment disciplinari regeixen totes les garanties previstes per a la resta de l'ordenament sancionador, si bé s’ha d'admetre una certa matisació d'aquestes garanties, sobre la base de l'especial relació de subjecció entre l'Administració i els seus empleats, i a la finalitat de garantir el correcte funcionament de l'organització administrativa.

b) Marc normatiu

El marc normatiu general del règim disciplinari del personal funcionari de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, ve integrat per les disposicions següents:

• El Títol VII de l'Estatut bàsic de l'empleat públic, que regula amb caràcter bàsic el règim disciplinari del personal funcionari i del personal laboral.
• El Títol X de la Llei 3/2007, de 27 de març, de la funció pública de la comunitat autònoma de les Illes Balears (LFPCAIB).
• El Decret 45/1995, de 4 de maig, pel qual s'aprova el reglament de règim disciplinari dels funcionaris de l'Administració de la CAIB), que desplega el règim disciplinari regulat en la Llei 3/2007.

Pel que fa al personal laboral, hem d’acudir al conveni col·lectiu del personal laboral al servei de la comunitat autònoma de les Illes Balears.

c) Nou decret regulador del règim disciplinari de la CAIB

Actualment es troba en un estat molt avançat de tramitació un nou Projecte de decret pel qual es regula el règim disciplinari de la funció pública de l’Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, que substituirà el Decret 45/1995.
Aquesta norma pretén adaptar-se a la regulació de la Llei autonòmica de Funció Pública (Llei 3/2007) i a la nova normativa reguladora de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu (Lleis 39/2015 i 40/2015).
Aquest projecte va ser informat favorablement pel Consell Consultiu el 24 d’abril de 2019 (dictamen núm. 47/2019). El Consultiu va fer algunes observacions essencials a aquest projecte, que varen ser incorporades a l’esborrany per tal d’utilitzar la fórmula “d’acord amb el Consell Consultiu”.
Degut a la finalització de la legislatura, el Decret no va ser aprovat per l’anterior executiu. No obstant això, i atès que la tramitació d’aquesta norma s’ha completat amb satisfacció, és previsible que Consell de Govern l’aprovi durant els pròxims mesos, un cop superades les dificultats d’aquests darrers mesos. Per aquest motiu, en aquest curs analitzarem la regulació d’aquest nou projecte, tot i que en el moment que tancam l’edició d’aquest temari, el nou Decret encara no ha entrat en vigor.

d) Àmbit d’aplicació

El concepte d'empleat públic a l'efecte del règim disciplinari és molt ampli. L’art. 93.1 estableix que “els funcionaris públics i el personal laboral queden subjectes al règim disciplinari establert en el present Títol i en les normes que les Lleis de la Funció Pública dictin en desenvolupament d'aquest Estatut”.

En canvi, queden exclosos d’aquest règim els membres del govern, els alts càrrecs i el personal eventual.

e) Situacions administratives

D'altra banda, constitueix un pressupost bàsic per a l'aplicació del règim disciplinari que s'ostenti la condició d'empleat públic, si bé no cal trobar-se en servei actiu, ja que també els funcionaris que es trobin en una situació administrativa diferent poden incórrer en responsabilitat disciplinària per les faltes que puguin cometre dins de les seves situacions administratives peculiars (art. 6.1 RRD).

A més, es pot incoar procediment disciplinari al personal funcionari amb independència de la situació administrativa en què es trobin d’acord amb la naturalesa de les infraccions (art. 6.2 RRD).

Per fer efectiu el règim disciplinari i l’aplicació de les sancions, l’art. 6.3 del RRD disposa que no s’autoritzaran els canvis de situació administrativa que tenguin per efecte eludir la substanciació d’un procediment disciplinari o el compliment d’una sanció. En aquest sentit, l’art. 89.2 de l’EBEP estableix que no es pot concedir l'excedència voluntària per interès particular al personal funcionari mentre s’instrueixi un expedient disciplinari (art. 89.2 EBEP).

Responsabilitat per danys a tercers

En cas que el dany es causi a un tercer perjudicat i l'Administració indemnitzi al perjudicat, l'art. 126 de la LFPCAIB, i l’art. 36.2 de la LRJSP atribueixen a l'Administració la denominada “acció de retorn” per reclamar contra els autoritats i funcionaris causants d’un dany a tercers en aquells casos en què hagin incorregut en dol, culpa o negligència greus.

En aquests casos, l’Administració corresponent, quan hagi indemnitzat els lesionats, ha d’exigir d’ofici en via administrativa a les seves autoritats i altre personal al seu servei la responsabilitat en què hagin incorregut per dol, o culpa o negligència greus, amb la instrucció prèvia del procediment corresponent.

Per exigir aquesta responsabilitat i, si s’escau, per quantificar-la, s’han de ponderar, entre d’altres, els criteris següents: el resultat danyós produït, el grau de culpabilitat, la responsabilitat professional del personal al servei de les administracions públiques, i la seva relació amb la producció del resultat danyós.

Cal tenir en compte que d’acord amb l’art. 37.2 de la Llei 40/2015 “l’exigència de responsabilitat penal del personal al servei de les administracions públiques no suspèn els procediments de reconeixement de responsabilitat patrimonial que s’instrueixin, llevat que la determinació dels fets en l’ordre jurisdiccional penal sigui necessària per fixar la responsabilitat patrimonial”.

Responsabilitat per danys a la pròpia Administració

En el cas que sigui l'Administració la que ha sofert el dany directament, ha d’instruir el mateix procediment a les autoritats i altre personal al seu servei pels danys i perjudicis causats en els seus béns o drets quan hagi concorregut dol, o culpa o negligència greus (art. 36.3 LRJSP i art. 127 LFPCAIB).

El procediment per exigir la responsabilitat a què es refereixen els apartats anteriors s’ha de substanciar d’acord amb el que disposa la Llei de procediment administratiu comú de les administracions públiques, i s’ha d’iniciar per acord de l’òrgan competent, que s’ha de notificar als interessats i ha de constar, almenys, dels tràmits següents:

• Al·legacions durant un termini de quinze dies.
• Pràctica de les proves admeses i qualssevol altres que l’òrgan competent consideri oportunes durant un termini de quinze dies.
• Audiència durant un termini de deu dies.
• Formulació de la proposta de resolució en un termini de cinc dies a comptar de la finalització del tràmit d’audiència.
• Resolució de l’òrgan competent en el termini de cinc dies.

La resolució declaratòria de responsabilitat posa fi a la via administrativa (art. 35.5).

El que disposen els apartats anteriors s’ha d’entendre sense perjudici de passar, si escau, el tant de culpa als tribunals competents (art. 35.6).

a) Consideracions generals

El funcionaris també poden incórrer en responsabilitat penal per la comissió d'accions o omissions constitutives de delicte dolós o imprudent. En aquests casos el Codi Penal i altres lleis especials tipifiquen com a delicte determinades conductes realitzades en l'exercici del càrrec o en relació amb el càrrec quan el funcionari es preval il·lícitament de la seva condició.

L’art. 37.1 de la Llei 40/2015, i l’art. 128 de la LFPCAIB indiquen que la responsabilitat penal del personal al servei de les administracions públiques, així com la responsabilitat civil derivada del delicte, s’ha d’exigir d’acord amb el que preveu la legislació corresponent.

b) Tipus de delictes

En el dret penal es distingeix entre:

• Delicte especial: és aquell que requereix, per poder-ne ser autor, una qualificació específica. Per exemple, el delicte de malversació de cabdals públics requereix tenir el caràcter d’autoritat o funcionari.
• Delicte comú: és aquell que no requereix tenir cap qualificació específica per ser-ne l’autor, per exemple, un delicte de lesions.

El personal funcionari pot incórrer en responsabilitat penal quan comet algun delicte en l’exercici de les seves funcions. Quan es tracta d’un delicte comú, aquesta responsabilitat penal és compatible amb l’exigència de responsabilitat disciplinària (ho estudiarem més detingudament en la Unitat 2).

El Codi Penal estableix una regulació específica dels delictes atribuïbles directament als funcionaris públics. Entre els delictes especials dels funcionaris, podem destacar (sense caràcter exhaustiu) els següents:

• Delictes contra l'ordenació del territori, sobre el patrimoni històric o contra els recursos naturals i el medi ambient, que consisteixen a adoptar o informar favorablement certes resolucions sabent la seva injustícia (art. 320, 322 i 329)
• Delictes referits a la falsedat documental, de despatxos transmesos per telecomunicacions i falsificació de certificats (art. 391, 394.1 i 398)
• Delictes de prevaricació i altres comportaments injusts (art. 404 i 405)
• Delictes d'abandó de destinació i omissió del deure perseguir delictes (art. 407, 408 i 409)
• Delictes de desobediència i denegació d'auxili (art. 410 a 412)
• Delictes i infidelitat en la custòdia de documents i la violació de secrets (art. 413 a 418)
• Delicte de suborn (art. 419 a 421, 425 i 426)
• Delicte de tràfic d'influències (art. 428)
• Delicte de malversació (art. 432 a 434)
• Els fraus contra l'Administració pública (art. 436)
• Les exaccions il·legals (art. 437)
• Les negociacions i activitats prohibides als funcionaris públics i els abusos en l'exercici de la seva funció (art. 439 a 444)
• La usurpació d'atribucions (art. 506 a 509)
• Delictes comesos per funcionaris públics contra la llibertat individual (art. 529 a 533), contra la llibertat domiciliària i altres garanties de la intimitat (art. 534 a 536) i contra altres drets individuals (art. 537 a 542)

A més existeixen delictes específics dels funcionaris regulats en Lleis especials, com en la Llei Orgànica de Règim Electoral.

Al marge dels delictes especials, també hi ha determinats delictes comuns en els quals es preveu un agreujament de la pena quan els fets siguin comesos per funcionaris. Això ocorre, per exemple, en els següents delictes: descobriment i revelació de secrets de particulars; violació de domicili; encobriment; delictes contra la salut pública; estafa; etc.

c) Concepte de “funcionari” a efectes penals

Segons l’art. 24.2 del Codi Penal, a efectes penals, té la consideració de funcionari públic tot el que per disposició immediata de la Llei o per elecció o per nomenament de l'autoritat competent, participi en l'exercici de funcions públiques. Per tant, el concepte de funcionari que estableix el Codi Penal és per tant més ampli que el concepte que recull la normativa sobre funció pública. A efectes penals, té consideració de funcionari la persona que: a) és designada per disposició legal, o per elecció, o per nomenament d’una autoritat; b) exerceix funcions públiques.

Des d’aquesta òptica, tot el personal funcionari en sentit administratiu, ho és també en sentit penal. Però no tot el personal funcionari en sentit penal té aquesta consideració en sentit administratiu.

Es tracta, no obstant això, d'un concepte que si bé és més ampli que el concepte administratiu, no inclou expressament als qui participen en l'exercici de funcions públiques en virtut d'un contracte administratiu de prestació de serveis o contracte laboral, encara que per la via interpretativa aquesta definició pugui arribar a estendre's a aquests supòsits.

d) La pena d’inhabilitació

Al marge de les altres penes derivades per la comissió d’un delicte, hem de recordar que en el cas dels empleats públics pot existir una pena concreta que afecta l’exercici de la funció pública. Aquesta pena és la pena principal o accessòria d’inhabilitació absoluta o especial, i quan hagi adquirit fermesa, comporta la pèrdua de la condició de funcionari d’acord amb l’art. 66 de l’EBEP:

• Inhabilitació absoluta: produeix la pèrdua de la condició de funcionari respecte de totes les ocupacions o càrrecs que tingui.
• Inhabilitació especial: produeix la pèrdua de la condició de funcionari respecte de les ocupacions o càrrecs especificats a la sentència.

e) Responsabilitat civil derivada del delicte

Respecte a la responsabilitat penal cal destacar que tota persona responsable d'un delicte també és responsable civil dels perjudicis o danys que se’n derivin, amb l’obligació de restituir la cosa, reparar el dany i indemnitzar els perjudicis causats.

Segons l'art. 121 del Codi Penal les Administracions Públiques responen subsidiàriament dels delictes dolosos o culposos causats per autoritats, agents, contractats i funcionaris de cada Administració en l'exercici dels seus càrrecs o funcions, sempre que la lesió causada sigui conseqüència directa del funcionament dels serveis públic, però sense que, en cap cas, es pugui donar una duplicitat d’indemnitzacions.

Quan el dany causat pel delicte consisteixi en abast de cabals o efectes públics, segons l'art. 18.2 de la Llei Orgànica del Tribunal de Comptes, la responsabilitat civil del funcionari serà determinada per la jurisdicció comptable en l'àmbit de la seva competència.

a) Concepte

Es defineix com aquella responsabilitat en la qual poden incórrer els empleats públics que tinguin al seu càrrec el maneig de fons públics o aquelles persones que siguin preceptores de subvencions o altres ajudes públiques.

La responsabilitat comptable és una forma de responsabilitat patrimonial que suposa l’obligació d’indemnitzar la Hisenda Pública de tots els danys i perjudicis causats a la Hisenda. Les infraccions comptables, a diferència de les disciplinàries o les penals, no donen lloc a la imposició de penes o sancions, sinó únicament a la reparació del dany causat.

b) El Tribunal de Comptes

L'art. 136 de la CE determina que el Tribunal de Comptes és l’òrgan suprem fiscalitzador dels comptes i de la gestió econòmica de l'Estat, així com del sector públic. En l'exercici d'aquesta funció de fiscalització, el Tribunal de Comptes exerceix el control extern de l'activitat economicofinancera del sector públic, integrat per l'Administració General de l'Estat, Comunitats Autònomes, Corporacions Locals, entitats gestores de la Seguretat Social, Organismes Autònoms, societats estatals i altres empreses públiques.

El Tribunal de Comptes exerceix jurisdicció en la matèria específica que la Constitució i les Lleis li confereixen, que no és una altra que la responsabilitat comptable. La seva jurisdicció és plena i exclusiva per a tot el territori nacional. El Tribunal de comptes no està integrat dins el poder judicial. L’art. 136 de la CE considera que es tracta d’un jurisdicció pròpia.

c) Requisits

L'art. 38 de la Llei Orgànica 2/1982, de 12 de maig, del Tribunal de Comptes, determina que la persona que per acció o omissió contrària a la Llei origini un menyscapte dels cabals o efectes públics queda obligat indemnitzar els danys i perjudicis causats.

Una interpretació integradora dels art. 38.1.2.b) i 15 de la Llei Orgànica del Tribunal de Comptes i 49.1 de la Llei 7/1988, de Funcionament del Tribunal de Comptes, permeten delimitar els elements integradors de la responsabilitat comptable:

• Que es tracti de persones que tinguin al seu càrrec el maneig de cabals o efectes públics.
• Que es tracti d'accions o omissions contràries a les Lleis, que produeixin un menyscapte en cabals o efectes públics.
• Que es desprengui dels comptes que han de rendir els qui recaptin, intervinguin, administrin, manegin o utilitzin béns o cabals públics.
• Que es tracti d'infraccions d’obligacions previstes en les Lleis reguladores del règim pressupostari i de comptabilitat aplicables a les entitats gestores del sector públic i als qui percebin subvencions, crèdits, avals i altres ajudes públiques.
• Que l'acció o omissió antijurídica sigui culpable, és a dir, que ha d'haver estat realitzada amb dol, culpa o negligència greus.
• Que existeixi una relació causal entre el dany produït als cabals públics i la conducta il·lícita i culpable dels qui els tenien al seu càrrec.

Quan concorrin tots aquests elements es produirà un supòsit de responsabilitat comptable i el coneixement de les pretensions d’exigència d'aquesta responsabilitat és competència exclusiva del Tribunal de Comptes.

d) Procediment

Els procediments previstos per a l'exigència de la responsabilitat comptable es regulen en la Llei de Funcionament del Tribunal de Comptes. L’exigència de responsabilitat comptable es realitza mitjançant un procediment judicial en el qual apareixen els elements objectius, subjectius i formals que caracteritzen qualsevol procés. Hi són aplicables supletòriament, segons els casos, la Llei Reguladora de la Jurisdicció Contenciós Administrativa i la d'Enjudiciament Civil.

Les resolucions dictades per la Sala de Justícia del Tribunal de Comptes són recurribles en cassació i susceptibles de revisió davant el Tribunal Suprem.

En el cas que uns mateixos fets siguin constitutius de responsabilitat comptable i de responsabilitat penal, la competència correspon en exclusiva a l'ordre jurisdiccional penal, que haurà de fixar els fets provats i determinar la seva autoria. No obstant això, la responsabilitat civil derivada d’aquests fets, serà determinada pel Tribunal de Comptes dins de l'àmbit de les seves competències (art. 18 LOTC). En aquest supòsit, el legislador ha establert expressament la compatibilitat de totes dues jurisdiccions per a l'enjudiciament d'uns mateixos fets, sense que això suposi cap vulneració del principi de “non bis in idem”.

e) Prescripció

El termini general de prescripció de la responsabilitat comptables és de cinc anys, encara que hi ha una sèrie de supòsits especials en que aquest termini és menor.

a) Consideracions generals i àmbit d’aplicació

Aquest règim de responsabilitat va ser introduït per la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern. Es tracta d’una llei bàsica aplicable en tots els nivells territorials, i per tant, també en l’Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears.

Cal senyalar que aquest règim sancionador únicament afecta a aquelles persones que tenguin la consideració d’alts càrrecs o que hi estiguin assimilades. En conseqüència, el personal funcionari i laboral al servei de l’Administració de la CAIB no està afectat per aquest règim sancionador.

b) Infraccions

Aquesta Llei recull un conjunt de principis generals d’actuació, en la línia del codi de conducta del TREBEP, l’incompliment del qual activa un règim sancionador.

El títol II de la Llei s’estableix un règim sancionador que s’estructura en tres àmbits:

• Infraccions en matèria de conflicte d’interessos: sanciona l’incompliment de les normes d’incompatibilitats o de les declaracions que han de realitzar les persones compreses en l’àmbit d’aplicació de la llei.
• Infraccions en matèria de gestió econòmico-pressupostària: tipifica una sèrie d’infraccions molt greus per incompliment de la normativa pressupostària. És destacable que es preveuen sancions per aquelles persones que comprometin despeses, liquidin obligacions o disposin pagaments sense crèdit suficient o bé infringint el que preveu la normativa pressupostària. També es preveuen diferents infraccions derivades de l’incompliment de la Llei Orgànica d’Estabilitat Pressupostària.
• Infraccions en matèria disciplinària: s’estableix un catàleg d’infraccions en funció de la gravetat de la falta (molt greus, greus i lleus) similar al que s’estableix per al personal funcionari en la normativa sobre funció pública.

c) Sancions

En cas d’incompliment del règim anterior es preveu el següent règim de sancions, en funció de la gravetat de la falta:

• Infraccions lleus: sanció d’amonestació.
• Infraccions greus: suposa la declaració de l’incompliment i la publicació en el butlletí oficial que correspongui (BOIB, en el cas de la nostra comunitat autònoma). A més a més, es preveu que no tendran dret a cap indemnització (en cas que els en correspongués alguna) quan cessin en el seu càrrec.
• Infraccions molt greus: en aquest cas, s’imposen les sancions previstes per a les faltes greus. A més a més, es preveu que les persones que hagin comès la infracció seran destituïdes del càrrec que ocupin i no podran ser nomenades per ocupar cap altre lloc d’alt càrrec o assimilat durant un període de entre cinc i deu anys.

Si es tracta d’una infracció en matèria econòmica-pressupostària, al marge de la sanció, suposa les conseqüències següents:

• L’obligació de restituir les quantitats percebudes o satisfetes indegudament.
• L’obligació d’indemnitzar la Hisenda Pública d’acord amb l’art. 176 de la Llei 47/2003, General Pressupostària (que regula un règim de responsabilitats per a les persones que dictin actes o realitzin actuacions contràries a les disposicions d’aquesta llei amb dol o negligència greus).

d) Terminis de prescripció

Els terminis de prescripció —tan de les infraccions com de les sancions— previstos en la Llei de transparència són superiors als que s’estableixen en el règim disciplinari dels empleats públics:

• Lleus: un any
• Greus: tres anys.
• Molt greus: cinc anys.