TEMA 3. ELS PRINCIPIS DEL RÈGIM DISCIPLINARI

a) Concepte

Aquest principi està enunciat en l'art. 9.3 i en l'art. 25.1 CE, que disposa que ningú pot ser condemnat o sancionat per accions o omissions que en el moment de la seva comissió no constitueixin delicte, falta o infracció administrativa segons la legislació vigent.

En l’àmbit disciplinari, es recull en l’art. 25 de la LRJSP i e l’art. 131.1 de la LFPCAIB, que disposa que “el personal al servei de l’administració autonòmica únicament pot ser sancionat per les accions o omissions tipificades com a faltes disciplinàries per aquesta o una altra llei”.

Aquest principi implica segons el Tribunal Constitucional (sentències 61/90 i 99/87 i 195/2005), una doble garantia:

• La primera d'ordre material i d’abast absolut, i es tradueix en la imperiosa exigència de predeterminació normativa de les conductes il·lícites (infraccions), i de les sancions corresponents. És a dir, s'exigeix una regulació normativa prèvia de les infraccions i de les sancions.
• La segona d'ordre formal, que es refereix al rang de les normes, atès que l’expressió “legislació vigent” de l'art. 25, posada en relació amb l'art. 53.1 CE (que exigeix reserva de llei per a la regulació dels drets del Títol I), condueixen a la conclusió que ha de ser una norma amb rang de llei formal la que reguli aquestes conductes.

Per tant, la determinació normativa prèvia de les faltes i de les sancions (requisit d'ordre material i abast absolut) és imprescindible per exercir la potestat disciplinària. No n'hi ha prou amb l'incompliment d'un deure del funcionari perquè s’imposi una sanció si no existeix una tipificació prèvia de l'incompliment com a infracció administrativa.

b) Possibilitat de col·laboració reglamentària

Aquesta darrera garantia (la reserva formal de llei), que s'aplica de manera absoluta en el dret penal, no és absoluta sinó relativa i limitada en el dret administratiu sancionador, de manera que el reglament pot complementar la llei en relació amb la tipificació de les conductes infractores i les sancions corresponents.

Aquesta possibilitat de col·laboració reglamentària va ser ja admesa pel Tribunal Constitucional en les sentències 87/1985 i 2/1987, que disposen que la llei que defineixi el règim disciplinari ha de tenir una delimitació material de les conductes prou clara que les normes reglamentàries siguin simplement instruments d'execució que no introdueixin cap innovació en el règim jurídic en qüestió.

El que no és possible és admetre en aquest àmbit «regulacions reglamentàries independents i no clarament subordinades a la llei». No obstant això, s'admet la necessària col·laboració reglamentària per introduir especificacions o graduacions en el quadre de sancions que la llei estableix, però sense que es puguin introduir noves infraccions i sancions ni variar la naturalesa o límits de les ja existents.

En aquest sentit, la Sentència 3/1988, de 21 de gener, exigeix que en la norma legal quedin suficientment determinats els elements essencials de la conducta antijurídica i la naturalesa i els límits de les sancions a imposar.

Aquesta previsió està recollida actualment en els articles 131.2 de la LFPCAIB i 27.3 de la LRJSP, que admeten la col·laboració reglamentària per introduir especificacions o graduacions en el quadre d'infraccions i sancions establertes legalment que, sense constituir noves infraccions o sancions, ni alterar la naturalesa o els límits de les que la Llei preveu, contribueixin a identificar de manera més correcta les conductes o a determinar amb més precisió les sancions corresponents.

a) Concepte

El principi de tipicitat té relació directa amb el principi de legalitat, i implica que les conductes il·lícites i les sancions han d’estar predeterminades normativament (sentències del Tribunal Constitucional 42/1987 i 3/1988).

També té una relació directa amb el principi de seguretat jurídica i obliga el legislador i el titular de la potestat reglamentària a regular aquestes infraccions de manera que el conjunt de les normes aplicables permeti predir, amb un grau de certesa suficient, el tipus i el grau de sanció que es pot imposar. Per això, no és possible definir les conductes il·lícites de forma excessivament àmplia o vaga o indefinida.

Aquest principi s’enuncia en l’art. 127 de la LRJSP, segons el qual només constitueixen infraccions administratives les vulneracions de l’ordenament jurídic previstes com a tals infraccions per una Llei.

L’apartat segon d’aquest article estableix que les infraccions administratives és classifiquen per la llei en lleus, greus i molt greus.

Finalment, l’apartat tercer indica que únicament per la comissió d’infraccions administratives es poden imposar sancions que, en tot cas, estan delimitades per la Llei.

D'aquest principi de tipicitat es deriven dos mandats:

• El primer dirigit al legislador, que implica que les infraccions, les sancions i els criteris de graduació han d’estar predeterminats normativament.
• I el segon dirigit a l'Administració, que l’obliga a no sancionar fets diferents dels previstos per la norma.

b) Mandat al legislador de predeterminar amb suficient certesa les infraccions, les sancions i la seva correlació

Com ha dit el Tribunal Constitucional en la Sentència 61/90, les exigències del principi de tipicitat no queden satisfetes amb la simple predeterminació normativa de les infraccions, les sancions i les correlacions entre elles, sinó que exigeix que els preceptes que les regulin permetin predir amb un grau de certesa suficient, si una conducta és constitutiva o no d'infracció i quina sanció comporta.

No obstant això, cal tenir en compte que ni en el dret sancionador general ni en el dret penal s’imposa una determinació normativa (legal) absolutament precisa de les conductes que poden ser sancionades, cosa que seria impossible fer en tots els casos, atesa la generalitat dels mandats normatius.

El que s’ha d’exigir a les normes sancionadores és, doncs, que duguin a terme una determinació acabada i suficient de les conductes sancionades de manera que quedin suficientment determinats els seus elements essencials. Per això es prohibeixen els conceptes imprecisos, indeterminats i omnicomprensius de totes les conductes imaginables.

Amb tot, la jurisprudència admet una major flexibilitat del principi de tipicitat en el marc del règim disciplinari dels funcionaris (sentència del Tribunal Constitucional 151/1997; i sentències del Tribunal Suprem de 14 de juny de 1983, 3 de juny de 1986, 29 de desembre de 1987 i 27 de desembre de 1991, entre moltes altres).

En conseqüència, les normes de dret disciplinari tipifiquen amb freqüència les infraccions utilitzant conceptes jurídics indeterminats («abandonament del servei», «notòria falta de rendiment que comporti inhibició», «abús d'autoritat», «greu desconsideració», etc.). El Tribunal Constitucional en les sentències 219/1989 i 151/1997, diu que aquestes pràctiques no vulneren l'exigència del principi de tipicitat sempre que la seva concreció sigui “raonablement factible en virtut de criteris lògics, tècnics o d'experiència i permeti preveure, amb suficient seguretat, la naturalesa i característiques essencials de les conductes constitutives de la infracció tipificada”.

Tampoc vulneren el principi de tipicitat aquelles redaccions que no contenen una descripció completa de la infracció, sinó que efectuen remissions a altres normes («incompliment de les normes sobre incompatibilitats», «la publicació de secrets oficials així declarats per llei», etc.). Per això, cal que la norma incompleta contingui el nucli essencial de la prohibició i efectuï una remissió expressa a una norma concreta.

Finalment, també es permeten les anomenades clàusules generals o de tancament. Per exemple, l’art. 139 de la LFPCAIB tipifica com a falta lleu «l’incompliment dels deures i les obligacions del personal funcionari, sempre que no hagi de ser qualificat com a falta molt greu o greu». En aquest cas la doctrina exigeix que aquestes clàusules es refereixin a l'incompliment de preceptes que expressament es refereixin a deures o prohibicions i que aquests deures siguin d'ineludible compliment. En aquest sentit seria il·legal tipificar “qualsevol incompliment de qualssevol de les obligacions o prohibicions contingudes en qualsevol norma”.

c) Mandat a l'Administració de no sancionar fets diferents dels previstos en la norma (prohibició de l'analogia i de la interpretació extensiva)

Aquesta exigència postula un interpretació restrictiva de les normes sancionadores, i inclou la interdicció d'analogia i d'interpretació extensiva de les normes sancionadores.

Aquesta doctrina ha estat recollida pel Tribunal Constitucional no només en l’àmbit del dret penal (SSTC 75/1984), sinó amb relació al dret administratiu sancionador, i particularment en l’àmbit disciplinari (STC 182/1990). La solució, en tot cas, ja era i és unànime en la jurisprudència del Tribunal Suprem.

L’art. 131.3 de la LFPCAIB i l’art. 27.4 LRJSP recullen aquest principi quan estableixen que les normes definidores de les infraccions i de les sancions no són susceptibles d’aplicació analògica.

a) Concepte

El principi non bis in idem prohibeix que un mateix fet pugui ser sancionat dues vegades, tant en l'esfera penal com en l'administrativa o en ambdues alhora.

Aquest és un altre dels principis clàssics del dret sancionador, que si bé no es troba recollit expressament en la Constitució, el Tribunal Constitucional, des de la sentència 2/1981, l’ha considerat inclòs en l'àmbit del principi de legalitat en matèria sancionadora i, per tant, en el de l'article 25.1 de la Constitució. Aquesta circumstància fa susceptible de recurs d'empara la infracció d'aquesta regla.

Aquest principi és recull en l’art. 134.2 de la Llei autonòmica de funció pública i significa no és poden imposar dues sancions per la mateixa acció o omissió quan hi concorrin identitat de subjecte, fets i fonament.

Perquè es pugui produir aquesta aplicació cal que un mateix fet sigui constitutiu de dues o més infraccions, ja siguin penals o administratives, d'acord amb les normes que les regulen i, per tant, susceptible de dues sancions diferents a la mateixa persona. Però no n'hi ha prou amb això, sinó que a més les dues (o més) sancions imposables han de tenir el mateix fonament, és a dir, han d’estar encaminades a la protecció del mateix o almenys semblant bé jurídic.

Per aquesta raó, la jurisprudència del Tribunal Suprem ha considerat tradicionalment que el principi non bis in ídem no és d'aplicació en el cas de coincidència de normes sancionadores penals i disciplinàries —i fins i tot sancionadores administratives de protecció de l'ordre general i disciplinàries, supòsit molt més infreqüent (Sentència de 2 de juny de 1976). En aquest cas, el Tribunal entén que són finalitats diferents la repressió de fets delictius i el restabliment de l'ordre social (Dret Penal), i el manteniment de l'ètica, del prestigi dels funcionaris i de l'Administració i del correcte funcionament dels serveis, que suposadament pretén protegir el règim disciplinari.

El Tribunal Constitucional ha fet seva aquesta doctrina apel·lant primer a les relacions de subjecció especial (SSTC 2/1981, 77/1983 i 112/1990) i després abandonant aquesta teoria i substituint-la per la diferència de l'interès jurídicament protegit (sentències 234/1991, 180/2004 i 116/2007) entre els dos ordenaments: “l'existència d'aquesta relació de subjecció especial tampoc és suficient per justificar la dualitat de sancions (…). Perquè sigui admissible la sanció disciplinària a una conducta ja castigada penalment és indispensable, a més, que l'interès jurídicament protegit sigui diferent”.

Així doncs la jurisprudència —en base als diferents objectius i fonaments que persegueixen el dret penal i el dret disciplinari—, estima admissible la doble sanció disciplinària i penal.

En aquest sentit es pronuncia l’art. 134.3 de la LFCAIB quan diu que “la instrucció d’un procediment penal no exclou la tramitació d’un procediment disciplinari quan el fonament de la sanció que es pretén imposar sigui diferent del que persegueix la sanció penal”.

No obstant això aquesta afirmació requereix certes matisacions, doncs no sempre ens trobarem davant interessos jurídics diferents. O dit d'una altra manera, en ocasions el dret penal i el disciplinari protegeixen els mateixos béns jurídics. Veurem com opera aquesta doctrina en els apartats següents.

b) Delicte comú i infracció disciplinària

Com ha proclamat el Tribunal Suprem "....el principi general del dret conegut per non bis in idem suposa, en una de les seves més conegudes manifestacions, que no hi hagi duplicitat de sancions —administrativa i penal— en els casos en què s'apreciï la identitat del subjecte, fet i fonament sense existència d'una relació de supremacia especial de l'Administració (relació de funcionari, servei públic, concessionari, etc.) que justifiqui l'exercici del ius puniendi pels Tribunals i de la potestat sancionadora de l'Administració..."

Per tant, la jurisprudència constitucional admet la possibilitat de la doble sanció –penal i administrativa– en els supòsits en què, en el marc d'una relació de supremacia especial de l'Administració amb la persona sancionada, estigui justificat l'exercici del ius puniendi pels Tribunals i a la vegada la potestat sancionadora per l'Administració (STC 2/1981, de 30 de gener, FJ 4; 94/1986, de 8 de juny, FJ 4; i 112/1990, de 18 de juny, FJ3).

Aquesta potestat de l’Administració es basa en un fonament diferent del genèric ius puniendi de l'Estat o en un interès diferent: el de garantir a través de la sanció que el servei als ciutadans i a la societat es presti en condicions adequades (SSTC 234/1991, de 10 de desembre, FJ 2; i AATC 721/1984, de 21 de novembre, FJ 2; 150/1984, de 7 de març, FJ 3; 781/1985, de 13 de novembre, FJ 3; I 1264/1988, de 21 de novembre, FJ 2).

Per tant, s'admet que el dret administratiu disciplinari, referit als funcionaris públics, té un significat conseqüentment ètic, doncs la seva finalitat, més que el restabliment de l'ordre social infringit, és la salvació del prestigi i de la dignitat corporativa (sentències de 22 de febrer de 1985 i 3 de juny de 1987).

En la mesura en que el dret penal protegeix les lesions o situacions de perill que poden sofrir béns jurídics concrets (la vida, la propietat, etc.) i que el dret disciplinari protegeix el bon funcionament dels serveis públics, una conducta que pugui lesionar un bé jurídic concret i alterar el bon funcionament dels serveis públics podrà ser sancionada en l’àmbit penal i en l’àmbit disciplinari.

Per tant, perquè una conducta constitutiva de delicte pugui ser sancionada per via disciplinària, és necessari que perjudiqui el correcte funcionament del servei. Per determinar si el servei ha resultat perjudicat cal relacionar la concreta conducta infractora del personal funcionari amb les funcions o competències que té atribuïdes el servei i constatar que s'ha produït un dany efectiu per a l'Administració.

c) Delicte específic del personal funcionari i infracció disciplinària

No obstant això, la jurisprudència ha indicat que sí entra en joc el principi non bis in idem quan la infracció penal sigui de les anomenades “pròpies”, és a dir, que consisteixi en un tipus que només admeti com a subjecte actiu a un funcionari públic. El doble retret, penal i disciplinari, no està justificat quan es tracta d'uns mateixos fets que s'imputen a una mateixa persona i que són tractats pels Tribunals i l'Administració tenint en compte la qualitat funcionarial del subjecte responsable. Aquesta circumstància determina que les penes imposades li afectin tant a l'esfera personal com en la de funcionari (sentències de l'Audiència Nacional de 13 de setembre 1989, de 16 de gener i 13 de març de 1991 (RJ 1991\256 i RJ 1991\2275) i 7 de juliol de 1992 (RJ 1992\5971).

En el cas que la conducta constitueixi un delicte específic dels funcionaris, tipificats en el Títol XIX del Codi Penal (prevaricació o adopció d'acords manifestament il·legals, abandonament del servei, desobediència, infidelitat en la custòdia de documents, malversació, etc.) i una falta disciplinària, hem de considerar que amb caràcter general existeix identitat de fonament, doncs en tots dos casos es tracta de protegir el bon funcionament o la correcta prestació dels serveis públics d'acord amb els principis de l'art. 103.1 de la Constitució.

El mateix pot dir-se d'aquelles infraccions disciplinàries la finalitat de les quals és garantir el respecte per part dels funcionaris de l'exercici dels drets fonamentals (vaga, llibertat d'expressió, drets sindicals i de sufragi) i el principi de no discriminació, el mateix que persegueixen els tipus penals que castiguen els delictes dels funcionaris contra l'exercici dels drets de la persona (delictes contra la llibertat individual, art. 529 a 542).

En aquests casos, una vegada que la jurisdicció penal s'hagi pronunciat castigant el delicte comès pel funcionari, l'Administració s’ha d’abstenir d'imposar una sanció disciplinària. Així ho ha apreciat la jurisprudència del Tribunal Suprem, amb diferents matisos en cada cas (SSTS de 13 de setembre de 1989, 13 de març de 1991, 13 d'octubre de 1992, 12 de juny de 1998, etc.).

d) Vinculació als fets provats en l’àmbit penal

En línia amb els raonaments anteriors, s'ha optat per la prevalença de la sentència penal sobre l'activitat sancionadora de l'Administració. En aquest sentit l’art. 133.3 de la LFPCAIB i l’art. 77.4 de la Llei de procediment administratiu, estableixen que els fets declarats provats per resolució ferma en els processos penals vinculen l’Administració en el procediment administratiu sancionador.

Per aquest motiu, l'article 94.3 de l'EBEP i 145.4 de la LFPCAIB estableixen que quan de la instrucció d’un procediment disciplinari resulti l’existència d’indicis fundats de criminalitat, se n’ha de suspendre la tramitació i s’ha de posar en coneixement del Ministeri Fiscal.

e) Pluralitat de sancions disciplinàries

D'altra banda, un mateix fet (una altra cosa és que enjudiciïn diversos fets diferents en un sol expedient) no pot ser qualificat com a constitutiu de dues faltes diferents (per exemple, abandonament del servei i incompliment de la jornada de treball, o falta de rendiment i notòria pertorbació del servei), i l'instructor ha d’optar per una sola qualificació, la més adequada a la naturalesa i gravetat dels fets.

De la mateixa manera tampoc cal dissociar dos fets units per una relació de causa i efecte i considerar-los constitutius de dues infraccions diferents. En aquest sentit, l’art. 29.5 de la LRJSP indica que “quan de la comissió d’una infracció derivi necessàriament la comissió d’una altra o altres, s’ha d’imposar únicament la sanció corresponent a la infracció més greu comesa”.

En aplicació d’aquest principi tampoc es poden imposar vàries sancions per la realització d’una pluralitat d’accions o omissions que —en execució d’un pla preconcebut o aprofitant una ocasió idèntica— infringeixin el mateix precepte administratiu o preceptes administratius semblants. En aquests casos, l’art. 29.6 de la LRJSP indica que s’han de qualificar com a una infracció continuada i s’hi ha d’aplicar una única sanció.

No obstant això aquestes circumstàncies s’han de tenir en compte a l’hora de graduar la sanció tal com recorda l’art. 29.3 de la LRJSP, de tal forma que aquelles conductes infractores continuades o que s’han perllongat en el temps mereixeran una sanció major que les infraccions puntuals i no reiterades.