La iniciativa legislativa

La regulació d’aquests dos procediments suposa un novetat de la llei 39/2015, que consisteix a incloure —en l’àmbit del procediment— el que s’ha de seguir per a l’exercici de la potestat legislativa i la potestat reglamentària i el conjunt de requisits que, amb la condició de norma bàsica, ha de seguir l’Administració en l’exercici de totes dues potestats.

L’exposició de motius de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, recull expressament la novetat de la incorporació del procediment per a l’elaboració de disposicions generals de la pròpia iniciativa legislativa:

«El títol VI, sobre la iniciativa legislativa i potestat normativa de les administracions públiques, recull els principis als quals ha d’ajustar el seu exercici l’Administració titular, i es fan efectius els drets constitucionals en aquest àmbit.»

La seva consideració dins d’una norma de procediment va ser objecte d’una gran crítica (entre d’altres, per part del Consell d’Estat) en considerar que l’exercici d’aquesta competència transcendeix al concepte de procediment comú i se situa en el pla de les competències constitucionals, lluny del mateix concepte de procediment administratiu comú i de l’ordenació dels tràmits per a l’adopció d’un acte administratiu.

D’acord amb l’article 87.1. de la Constitució espanyola, la iniciativa legislativa correspon al Govern, al Congrés i al Senat, d’acord amb la Constitució i els reglaments de les cambres.

El que es disposa en aquest article es reitera a l’article 108 del reglament del Congrés dels Diputats, que atribueix la iniciativa legislativa:

1.  Al Govern.
2.  Al Senat, d’acord amb la Constitució i el seu propi reglament.
3.  A les assemblees de les comunitats autònomes, d’acord amb la Constitució i els seus respectius estatuts i reglaments.
4.  Als ciutadans, d’acord amb l’article 87.3. de la Constitució i amb la llei orgànica que el desenvolupi.
5.  Al mateix Congrés dels Diputats, en els termes que estableix el reglament.

Tornant a la Llei 39/2015, de conformitat amb l’article 127, el Govern de l’Estat exercirà la iniciativa legislativa prevista a la Constitució mitjançant l’elaboració i l’aprovació dels avantprojectes de llei i la posterior remissió dels projectes de llei a les Corts Generals.

Exerciran la iniciativa legislativa els òrgans de govern de les comunitats autònomes en els termes establerts per la Constitució i els seus respectius estatuts d’autonomia.

Així mateix, el Govern de l’Estat podrà aprovar reials decrets lleis i reials decrets legislatius en els termes previstos a la Constitució. Els respectius òrgans de govern de les comunitats autònomes podran aprovar normes que en siguin equivalents en el seu àmbit territorial, de conformitat amb l’establert a la Constitució i als seus respectius estatuts d’autonomia.

Amb caràcter general es pot considerar que el precepte es refereix a dos tipus de normes la funció de les quals en l’ordenament és radicalment diferent:

• La iniciativa legislativa en relació amb normes de caràcter estatal. Aquesta possibilitat és la que es preveu a l’article 87.2. de la Constitució quan assenyala: «Les assemblees de les comunitats autònomes podran demanar al Govern l’adopció d’un projecte de llei o trametre a la Mesa del Congrés una proposició de llei.»
• La iniciativa en l’àmbit de la mateixa comunitat autònoma per a la tramitació en la seva assemblea corresponent i en relació amb les competències estatutàriament atribuïdes a la mateixa. En aquest àmbit són les normes corresponents de les comunitats autònomes respectives les que estableixen els requisits que han de complir els projectes de llei.