Omet navegació

4. Òrgans administratius i competències

Òrgans administratius

Les administracions públiques són òrgans complexos que estan compostos per una multitud d’unitats que tenen comeses funcionals diferenciades i que responen al principi d’especialització i diversificació de les comeses.

Un òrgan administratiu és aquella unitat funcional abstracta pertanyent a una Administració pública que està capacitada per dur a terme funcions amb efectes jurídics davant de tercers o l’actuació dels quals té caràcter preceptiu.

L’article 5 regula el concepte d’òrgan administratiu i les seves característiques:

Article 5. Òrgans administratius

  1.  Tenen la consideració d’òrgans administratius les unitats administratives a les quals s’atribueixin funcions que tinguin efectes jurídics davant tercers, o l’actuació de les quals tingui caràcter preceptiu.
  2.  Correspon a cada Administració pública delimitar, en el seu àmbit competencial respectiu, les unitats administratives que configuren els òrgans administratius propis de les especialitats derivades de la seva organització.
  3.  La creació de qualsevol òrgan administratiu exigeix, almenys, que es compleixin els requisits següents:
    1.  Determinar la seva forma d’integració en l’Administració pública de què es tracti i la seva dependència jeràrquica.
    2.  Delimitar les seves funcions i competències.
    3.  Dotar dels crèdits necessaris per posar-lo en marxa i en funcionament.
  4.  No es poden crear nous òrgans que suposin la duplicació d’altres de ja existents si alhora no se suprimeix o restringeix degudament la competència d’aquests. Amb aquest objecte, només es pot crear un nou òrgan després d’haver comprovat que no n’hi hagi un altre a la mateixa Administració pública que exerceixi la mateixa funció sobre el mateix territori i població.

 

 

Competència

La competència és la identificació d’un àmbit funcional davant d’altres òrgans de la mateixa Administració i és conseqüència d’una atribució legal. És l’atribució que permet conèixer un assumpte enfront dels altres de la mateixa organització i que determina, fins i tot, la invalidesa de l’acte.

D’acord amb aquesta definició l’ordenament jurídic delimita atribucions donant a cada òrgan de l’Administració un conjunt de funcions que determinen el seu àmbit d’activitat i estableixen el seu àmbit de competència. La competència administrativa d’un òrgan en realitat és la seva esfera de responsabilitat i, com a tal, té el deure exercir-la, de manera que els actes administratius només poden ser dictats per l’òrgan que la tingui atribuïda com a pròpia.

Article 8. Competència

  1.  La competència és irrenunciable i l’han d’exercir els òrgans administratius que la tinguin atribuïda com a pròpia, excepte en els casos de delegació o avocació, quan s’efectuïn en els termes que preveu aquesta Llei o d’altres. La delegació de competències, els encàrrecs de gestió, la delegació de signatura i la suplència no suposen l’alteració de la titularitat de la competència, tot i que sí la dels elements determinants del seu exercici que es preveuen en cada cas.
  2.  La titularitat i l’exercici de les competències atribuïdes als òrgans administratius es poden desconcentrar en d’altres jeràrquicament dependents d’aquells en els termes i amb els requisits que prevegin les mateixes normes d’atribució de competències.
  3.  Si alguna disposició atribueix la competència a una Administració, sense especificar l’òrgan que l’ha d’exercir, s’entén que la facultat d’instruir i resoldre els expedients correspon als òrgans inferiors competents per raó de la matèria i del territori. Si hi ha més d’un òrgan inferior competent per raó de matèria i territori, la facultat per instruir i resoldre els expedients correspon al superior jeràrquic comú d’aquests.

 

 

D’acord amb aquesta regulació, destaquem les característiques següents:

  • Cada òrgan de l’Administració té les seves pròpies funcions en relació amb la competència específica per conèixer un assumpte.
  • Ha de ser exercida per l’òrgan al qual l’ordenament jurídic li ha atribuït.
  • No s’obté en virtut de poders propis, sinó que precisa sempre d’una atribució normativa.
  • És irrenunciable.
  • No es pot delegar ni substituir, excepte en els casos expressament admesos com a excepcions.
  • Les tècniques de reassignació de l’exercici de la competència no n’afecten la titularitat sinó només el seu exercici.

L’exercici de la competència requereix la prèvia atribució de la regulació i la seva assignació com a pròpia, és a dir, de la corresponent vinculació a l’àmbit d’activitat i de decisió a un concret òrgan administratiu.

Una vegada analitzat el concepte de competència és necessari referir-se a les tècniques que afecten l’atribució legal de la competència o, el que és més habitual, l’exercici de la mateixa.

-          Delegació de competències (art. 9)

La delegació de competències es regula a l’article 9 de la Llei 40/2015 i suposa la transmissió de la competència que un òrgan té atribuïda perquè sigui exercida per un altre òrgan diferent que igualment té la condició d’ens públic.

La delegació opera entre òrgans administratius, de la mateixa Administració o d’una de diferent, i mitjançant aquesta tècnica es poden exercir les competències que corresponen al delegant i que hagin estat objecte de delegació.

La delegació és un règim excepcional a l’exercici de les competències per l’òrgan que les té atribuïdes. Per això l’article 9 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, estableix els supòsits en els quals no és possible la delegació de competències. Els casos en els quals es prohibeix la delegació són:

  • En els assumptes que es refereixin a relacions amb les altes institucions (Prefectura de l’Estat, Presidència del Govern o de les comunitats autònomes, Corts Generals i assemblees legislatives de les comunitats autònomes).
  • Per a l’adopció de disposicions de caràcter general.
  • Per resoldre recursos en el mateix òrgan que ho ha dictat.
  • Quan així estigui previst per una norma amb rang de llei.

Sobre l’abast de la prohibició de delegació que conté el segon supòsit, s’ha d’interpretar en el sentit que es tracti de disposicions de caràcter general; això és, adreçades als administrats quan són normes incidents en la seva esfera jurídica o en les seves relacions amb l’Administració, la qual cosa no impedeix la delegació de competències que suposi l’adopció de normes d’autoorganització de l’Administració, no afectant l’esfera jurídica dels administrats quan s’encaminen a la mateixa organització de l’estructura administrativa.

Així mateix, i respecte a la prohibició de delegació en la resolució de recursos, es fonamenta en la falta d’imparcialitat que, en aquest cas, podria concórrer.

Finalment, quant al règim jurídic, cal assenyalar les característiques següents:

  • Les delegacions de competències i la seva revocació s’han de publicar al BOE, al butlletí de la comunitat autònoma o el de la província, segons l’Administració a la qual pertanyi l’òrgan delegant i l’àmbit territorial de la competència.
  • Les resolucions administratives que s’adoptin per delegació han d’assenyalar expressament aquesta circumstància i s’han de considerar dictades per l’òrgan delegant.
  • Excepte autorització expressa d’una llei, no es poden delegar les competències que s’exerceixin per delegació.
  • La delegació ha de ser revocable en qualsevol moment per l’òrgan que l’hagi conferit.
  • L’acord de delegació de les competències atribuïdes a òrgans col·legiats per a l’exercici dels quals es requereixi un quòrum o majoria especial, s’haurà d’adoptar observant, en tot cas, aquest quòrum o majoria.

-          Avocació (art. 10)

L’avocació suposa una alteració de la competència prèviament establerta, ja que es reconeix la possibilitat que un òrgan cridi o atregui cap a si la resolució d’un assumpte o causa la decisió del qual correspondria a un òrgan inferior.

L’avocació es pot produir sobre competències que de manera ordinària corresponien a aquest òrgan inferior (avocació pròpia) o sobre competències que aquest òrgan inferior ha rebut per delegació (avocació impròpia), el que suposaria la revocació puntual d’una delegació anterior, encara que s’estableix que «en els supòsits de delegació de competències en òrgans no dependents jeràrquicament, el coneixement d’un afer pot ser avocat únicament per l’òrgan delegant», és a dir, pel titular de la competència.

L’avocació, en tant que suposa una alteració de la regla general de la competència, requereix del compliment d’una sèrie de requisits. En primer lloc, que concorrin les circumstàncies que així ho facin convenient (ja siguin tècniques, econòmiques, socials, jurídiques o territorials). Aquestes circumstàncies que habiliten l’avocació són tan genèriques com àmplies i habiliten un gran ventall de circumstàncies concretes.

Les circumstàncies que provoquen la decisió de l’avocació hauran de constar a l’acord motivat, que haurà de ser notificat als interessats amb anterioritat a la resolució final que es dicti. L’exigència de la comunicació a interessats es compleix introduint aquesta justificació a la mateixa proposta de resolució, ja que la norma només exigeix que l’acord motivat es notifiqui als interessats amb anterioritat a la resolució final. Contra l’acord d’avocació no hi pot haver cap recurs, però podrà impugnar-se en el recurs que, si escau, s’interposi contra la resolució del procediment. Això suposa l’absència de previsió d’un recurs autònom, per la qual cosa en cas de desacord es farà valer en el recurs que es formuli contra la resolució del procediment.

-          Encàrrec de gestió (art. 11)

Mitjançant la figura de l’encàrrec de gestió es reconeix la figura per la qual l’Administració pot dur a terme i executar actuacions per mitjà dels seus propis serveis sense la necessitat ni l’obligatorietat d’acudir al mercat extern o al sector privat. Mitjançant l’encàrrec de gestió es constitueix una relació jurídica bilateral entre òrgans administratius, ja siguin de la mateixa Administració o de diferent, i l’objectiu de la qual consisteix a dur a terme una prestació o activitat de caràcter material, tècnic o de serveis, per raons d’eficàcia o simplement perquè el que fa l’encàrrec no disposa dels mitjans necessaris per dur-los a terme.

L’encàrrec, pel que fa a la gestió de la competència per qui no n’és el titular, requereix de l’existència d’una sèrie de circumstàncies:

  • Raons d’eficiència o inexistència de mitjans tècnics idonis en el titular de la competència.
  • Conservació de la responsabilitat (no es trasllada ni la competència ni el seu exercici, només la gestió).
  • Que l’activitat es dugui a terme (s’encarregui) per un altre òrgan administratiu o entitat pública.

Quan l’encàrrec de gestió es produeixi en el marc d’una mateixa Administració pública s’haurà de formalitzar en la forma prevista. En tot cas, si és precís farà falta l’existència d’acord exprés entre les parts i la publicació al diari oficial corresponent.

En el cas que l’encàrrec de gestió es dugui a terme entre òrgans o entitats de diferents administracions públiques, caldrà la signatura del corresponent conveni, amb l’única excepció de la gestió ordinària dels serveis de les comunitats autònomes per les diputacions provincials, cabildos o consells insulars, que se seguirà el previst a la LBRL (art. 37 de la LBRL) i als respectius estatuts d’autonomia, sense que en aquest cas calgui la publicació en un diari oficial.

L’art. 11 de la Llei prohibeix, i ho fa expressament, els encàrrecs de gestió que tinguin per objecte prestacions pròpies dels contractes regulats a la legislació de contractes del sector públic.

-          Delegació de signatura (art. 12)

L’article 12 de la Llei permet, com a tècnica de suport o auxili, que el titular de l’òrgan administratiu delegui la signatura de les seves resolucions dins dels límits establerts per l’article 9 per a la delegació de l’exercici de competències.

La delegació de signatura no suposa cap alteració de la competència de l’òrgan delegant, encara que sí dels elements determinants del seu exercici, ja que permet als titulars dels òrgans o unitats dependents simplement signar o subscriure, en lloc del titular de l’òrgan competent, les resolucions i actes adoptats per aquest.

Com a requisit previ perquè es pugui procedir pel titular de l’òrgan administratiu en delegar la signatura, cal que concorrin les circumstàncies següents:

  • Que es tracti d’una competència pròpia.
  • Que no es tracti de resolucions sancionadores.
  • No requereix de la publicació de l’acord de delegació.

Perquè l’òrgan inferior pugui signar vàlidament cal que l’òrgan delegant hagi manifestat la voluntat i hagi decidit sobre el fons de l’assumpte. L’altre, doncs, s’ha de limitar a corroborar la manifestació de voluntat del delegant prèviament emesa.

Les característiques que s’estableixen a l’article 12 de la llei en relació amb les resolucions que se signen per delegació són dues:

  • Que s’hi ha de fer constar l’autoritat competent que adopta aquesta decisió.
  • Que no s’altera la competència de l’òrgan que delega la signatura.

-          Suplència (art. 13)

L’article 13 admet la possibilitat que la titularitat de l’òrgan sigui ocupada per algú que inicialment no formava part de la relació jurídica titular de l’òrgan-exercici de la competència.

Les regles generals són les següents:

  • En la forma que disposi cada Administració pública, els titulars dels òrgans administratius podran ser suplerts temporalment en els supòsits de vacant, absència o malaltia, així com en els casos en què hagi estat declarada la seva abstenció o recusació.
  • Si no es designa suplent, la competència de l’òrgan administratiu l’exercirà qui designi l’òrgan administratiu immediat superior de qui depengui.

La suplència no implicarà alteració de la competència i per a la seva validesa no serà necessària la publicació.

A les resolucions i actes que es dictin mitjançant suplència, es farà constar aquesta circumstància i s’especificarà el titular de l’òrgan en la suplència del qual s’adopten i qui efectivament està exercint aquesta suplència.