Omet navegació

7. Relacions interadministratives

La Llei 40/2015 conté en el «Títol III» la regulació sistemàtica de les relacions internes entre les administracions i estableix els principis generals d’actuació i les tècniques de relació entre els diferents subjectes públics.

L’apartat IV del preàmbul de la LRJSP és el que s’encarrega d’exposar els motius de la regulació de les relacions interadministratives del «Títol III» (de l’article 140 al 158). Aquest títol estableix un règim complet de les relacions entre les diferents administracions públiques, que s’hauran de subjectar a nous principis rectors l’última ràtio dels quals es troba als articles 2, 14 i 138 de la Constitució, com l’adequació al sistema de distribució de competències, la solidaritat interterritorial, la programació i avaluació de resultats i el respecte a la igualtat de drets de tots els ciutadans.

Seguint la jurisprudència constitucional, es defineixen i diferencien dos principis clau de les relacions entre administracions: la cooperació, que és voluntària, i la coordinació, que és obligatòria. Sobre aquesta base es regulen els diferents òrgans i formes de cooperar i coordinar.

Es desenvolupen àmpliament les tècniques de cooperació i especialment les de naturalesa orgànica, entre les quals destaca la Conferència de Presidents, que es regula per primera vegada; les conferències sectorials, i les comissions Bilaterals de cooperació. Dins de les funcions de les conferències sectorials destaca com a novetat ser informades sobre avantprojectes de lleis i els projectes de reglaments del Govern de l’Estat o dels consells de govern de les comunitats autònomes, quan afectin de manera directa l’àmbit competencial de les altres administracions públiques o quan així estigui previst a la normativa sectorial aplicable. Amb això es pretén potenciar la planificació conjunta i evitar l’aparició de duplicitats.

S’aclareix que les conferències sectorials podran adoptar, d’una banda, recomanacions, que impliquen el compromís dels que hagin votat a favor i l’orientació de les seves actuacions en aquesta matèria en el sentit acordat, amb l’obligació de motivar el seu no seguiment. D’altra banda, podran prendre acords que podran adoptar la forma de plans conjunts, que seran d’obligat compliment per a tots els membres no discrepants i que seran exigibles davant l’ordre jurisdiccional contenciós administratiu.

Es preveu el possible funcionament electrònic d’aquests òrgans, la qual cosa afavorirà les convocatòries de les conferències sectorials, que podran ser més freqüents i estalviaran costos de desplaçament.

Dins del deure col·laboració es fiten els supòsits en els quals l’Administració requerida pot negar l’assistència i la cooperació, i es concreten les tècniques de col·laboració: la creació i el manteniment de sistemes integrats d’informació; el deure d’assistència i auxili per atendre les sol·licituds formulades per altres administracions per al millor exercici de les seves competències i qualsevol altra prevista a la Llei. No obstant això, el deure de col·laboració a què estan sotmeses les administracions públiques s’exercirà amb submissió a l’establert en la normativa específica aplicable.

Es dona també resposta legal a les interrelacions competencials que s’han desenvolupat durant els últims anys, propiciant la creació voluntària de serveis integrats o complementaris, en els quals cada Administració tingui en compte les competències d’altres administracions públiques i conegui els projectes d’actuació per millorar l’eficàcia de tot el sistema administratiu.

 

Principis generals

Segons l’article 140, les diferents administracions públiques actuen i es relacionen amb altres administracions i entitats o organismes vinculats o dependents d’aquestes d’acord amb els principis següents:

  1.  Lleialtat institucional.
  2.  Adequació a l’ordre de distribució de competències establert a la Constitució, als estatuts d’autonomia i a la normativa del règim local.
  3.  Col·laboració, entesa com el deure actuar amb la resta d’administracions públiques per a l’assoliment de finalitats comunes.
  4.  Cooperació, quan dues o més administracions publiques, de manera voluntària i en exercici de les seves competències, assumeixen compromisos específics en honor d’una acció comuna.
  5.  Coordinació, en virtut de la qual una Administració pública, i singularment l’Administració general de l’Estat, té l’obligació de garantir la coherència de les actuacions de les diferents administracions públiques afectades per una mateixa matèria per a la consecució d’un resultat comú, quan així ho preveu la Constitució i la resta de l’ordenament jurídic.
  6.  Eficiència en la gestió dels recursos públics, compartint l’ús de recursos comuns, tret que no resulti possible o es justifiqui en termes d’un millor aprofitament.
  7.  Responsabilitat de cada Administració pública en el compliment de les seves obligacions i compromisos.
  8.  Garantia i igualtat en l’exercici dels drets de tots els ciutadans en les seves relacions amb les diferents administracions.
  9.  Solidaritat interterritorial d’acord amb la Constitució.

 

Deure de col·laboració

Les administracions públiques, conforme disposa l’article 141 de la LRJSP, hauran de:

  1.  Respectar l’exercici legítim per les altres administracions de les seves competències.
  2.  Ponderar, en l’exercici de les competències pròpies, la totalitat dels interessos públics implicats i, en concret, aquells la gestió dels quals estigui encomanada a les altres administracions.
  3.  Facilitar a les altres administracions la informació que precisin sobre l’activitat que desenvolupin en l’exercici de les seves pròpies competències o que sigui necessària perquè els ciutadans puguin accedir de manera integral a la informació relativa a una matèria.
  4.  Prestar, en l’àmbit propi, l’assistència que les altres administracions poguessin sol·licitar per a l’eficaç exercici de les seves competències.
  5.  Complir amb les obligacions concretes derivades del deure de col·laboració i les restants que s’estableixin normativament.

L’assistència i la col·laboració requerides només podran negar-se quan l’organisme públic del qual se sol·licita no estigui facultat per prestar-la d’acord amb el previst a la normativa específica; no disposi de prou mitjans per a això, o quan, si ho fes, causés un perjudici greu als interessos la tutela dels quals té encomanada o al compliment de les seves pròpies funcions, o quan la informació sol·licitada tingui caràcter confidencial o reservat. La negativa a prestar l’assistència es comunicarà motivadament a l’Administració sol·licitant.

L’Administració general de l’Estat, les de les comunitats autònomes i les de les entitats locals hauran de col·laborar i auxiliar-se per a l’execució dels actes que s’hagin de dur a terme o tinguin efectes fora dels seus respectius àmbits territorials. Els possibles costos que pugui generar el deure de col·laboració poden ser repercutits quan així s’acordi.

 

Relacions de cooperació

Les administracions, tal com preveu l’article 143 de la LRJSP, cooperaran al servei de l’interès general i podran acordar de manera voluntària la manera d’exercir les respectives competències que millor serveixin per a aquest principi.

La formalització de relacions de cooperació requerirà l’acceptació expressa de les parts, formulada en acords d’òrgans de cooperació o en convenis.

Disposa l’article 144 de la LRJSP que les tècniques de cooperació entre les AAPP, poden ser:

  1.  La participació en òrgans de cooperació, amb la finalitat de deliberar, i, si escau, acordar mesures en matèries sobre les quals tinguin competències diferents administracions públiques.
  2.  La participació en òrgans consultius d’altres administracions públiques.
  3.  La participació d’una Administració pública en organismes públics o entitats dependents o vinculats a una altra Administració diferent.
  4.  La prestació de mitjans materials, econòmics o personals a altres administracions públiques.
  5.  La cooperació interadministrativa per a l’aplicació coordinada de la normativa reguladora d’una determinada matèria.
  6.  L’emissió d’informes no preceptius amb la finalitat que les diferents administracions expressin el seu criteri sobre propostes o actuacions que incideixin en les seves competències.
  7.  Les actuacions de cooperació en matèria patrimonial, inclosos els canvis de titularitat i la cessió de béns, previstes a la legislació patrimonial.
  8.  Qualsevol altra prevista en la llei.

En els convenis i acords en què es formalitzi la cooperació s’han de preveure les condicions i els compromisos que assumeixen les parts que els subscriuen.

Cada Administració pública ha de mantenir actualitzat un registre electrònic dels òrgans de cooperació en què participi i de convenis que hagi subscrit.

Els òrgans de cooperació, segons l’article 145 de la LRJSP, són òrgans de composició multilateral o bilateral, d’àmbit general o especial, constituïts per representants de l’Administració general de l’Estat, de les administracions de les comunitats o ciutats de Ceuta i Melilla o, si escau, de les entitats locals, per acordar voluntàriament actuacions que millorin l’exercici de les competències que cada Administració pública té.

Els òrgans de cooperació s’han de regir pel que es disposa a la LRJSP i per les disposicions específiques que els siguin aplicables.

La LRJSP regula els òrgans de cooperació següents:

  • Conferència de presidents.
  • Conferències sectorials.
  • Comissions sectorials.
  • Grups de treball.
  • Comissions bilaterals de cooperació.
  • Comissions territorials de coordinació.

 

Dels articles 146 a 154 de l’al·ludida norma legal es desenvolupen els citats òrgans conforme al que a continuació s’exposa:

  • La Conferència de Presidents, segons l’article 146 LRJSP 40/2015, és un òrgan de cooperació multilateral entre el Govern de l’Estat i els respectius governs de les comunitats autònomes i està formada pel president del Govern, que la presideix, i pels presidents de les comunitats autònomes i de les ciutats de Ceuta i Melilla. Té per objecte la deliberació d’assumptes i l’adopció d’acords d’interès per a l’Estat i les comunitats autònomes. Està assistida per a la preparació de les seves reunions per un comitè preparatori del qual formen part un ministre del Govern, que el presideix, i un conseller de cada comunitat autònoma.
  • La Conferència Sectorial, conforme al que preveu l’article 147, és un òrgan de cooperació, de composició multilateral i àmbit sectorial determinat que reuneix com a president el membre del Govern que, en representació de l’Administració general de l’Estat, resulti competent per raó de la matèria, i els corresponents membres dels consells de Govern, en representació de les comunitats autònomes i de les ciutats de Ceuta i Melilla. Cada Conferència Sectorial disposarà d’un reglament d’organització i funcionament intern aprovat pels seus membres.

Les funcions de les conferències sectorials les regula l’article 148 LRJSP, conforme al següent:

1. Les conferències sectorials poden exercir funcions consultives, decisòries o de coordinació orientades a aconseguir acords sobre matèries comunes.

2. En particular, les conferències sectorials exerciran, entre d’altres, les funcions següents:

  1.  Ser informades sobre els avantprojectes de lleis i els projectes de reglaments del Govern de l’Estat o dels Consells de Govern de les comunitats autònomes quan afectin de manera directa l’àmbit competencial de les altres administracions públiques o quan així estigui previst a la normativa sectorial aplicable, ja sigui a través del ple o bé a través de la comissió o grup de treball nomenat a aquest efecte.
  2.  Establir plans específics de cooperació entre comunitats autònomes en la matèria sectorial corresponent, procurant la supressió de duplicitats i la consecució d’una millor eficiència dels serveis públics.
  3.  Intercanviar informació sobre les actuacions programades per les diferents administracions públiques, en exercici de les seves competències, i que puguin afectar les altres administracions.
  4.  Establir mecanismes d’intercanvi d’informació, especialment de contingut estadístic.
  5.  Acordar l’organització interna de la Conferència Sectorial i del seu mètode de treball.
  6.  Fixar els criteris objectius que serveixin de base per a la distribució territorial dels crèdits pressupostaris, així com la seva distribució al començament de l’exercici econòmic, d’acord amb el previst a la Llei 47/2003, de 26 de novembre.

Segons l’article 151.2. de la LRJSP 40/2015, les decisions que adopti la Conferència Sectorial podran revestir les formes següents:

Acord. Suposa un compromís d’actuació en l’exercici de les respectives competències. Són d’obligat compliment i directament exigibles d’acord amb el previst a la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa, excepte per als que hagin votat en contra mentre no decideixin subscriure’ls amb posterioritat. L’acord serà certificat en acta.

Les conferències sectorials poden adoptar plans conjunts, de caràcter multilateral, entre l’Administració general de l’Estat i la de les comunitats autònomes, per comprometre actuacions conjuntes per a la consecució dels objectius comuns, que tenen naturalesa d’acord de la conferència sectorial i es publicaran al Butlletí Oficial de l’Estat.

D’acord amb el previst a la legislació pressupostària, l’acord aprovatori dels plans ha d’especificar, segons la seva naturalesa, els elements següents:

Els objectius d’interès comú que cal complir.

Les actuacions que cada Administració ha de desenvolupar.

Les aportacions de mitjans personals i materials de cada Administració.

Els compromisos d’aportació de recursos financers.

La durada, així com els mecanismes de seguiment, avaluació i modificació.

Recomanació. Té la finalitat d’expressar l’opinió de la Conferència Sectorial sobre un assumpte que se sotmet a consulta. Els membres de la Conferència Sectorial es comprometen a orientar l’actuació en aquesta matèria de conformitat amb el previst a la recomanació, excepte els que hagin votat en contra mentre no decideixin subscriure-la amb posterioritat. Si algun membre s’aparta de la recomanació, haurà de motivar-ho i incorporar aquesta justificació a l’expedient corresponent.

-          La Comissió Sectorial, segons l’article 152.1 LRJSP, és l’òrgan de treball i suport de caràcter general de la Conferència Sectorial. Està constituïda pel secretari d’Estat o òrgan superior de l’Administració general de l’Estat —designat a aquest efecte pel ministre corresponent—, que la presidirà, i un representant de cada comunitat autònoma, així com un representant de la ciutat de Ceuta i de la ciutat Melilla. L’exercici de les funcions pròpies de la secretaria de la Comissió Sectorial correspondrà a un funcionari del ministeri corresponent.

La Comissió Sectorial exercirà les funcions següents:

  1.  La preparació de les reunions de la Conferència Sectorial, pel que tractarà els assumptes inclosos a l’ordre del dia de la convocatòria.
  2.  El seguiment dels acords adoptats per la Conferència Sectorial.
  3.  El seguiment i l’avaluació dels grups de treball constituïts.
  4.  Qualsevol altra funció que li encomani la Conferència Sectorial.

Les conferències sectorials, segons l’article 151.3. LRJSP, poden crear grups de treball, de caràcter permanent o temporal, formats per directors generals, sots-directors generals o equivalents de les diferents administracions públiques que formin part d’aquesta conferència, per dur a terme les tasques tècniques que els assigni la Conferència Sectorial o la Comissió Sectorial. Podran ser convidats a aquests grups de treball experts de reconegut prestigi en la matèria que es tracti.

-          Les comissions bilaterals de cooperació, segons l’article 153 LRJSP, són òrgans de cooperació de composició bilateral que reuneixen, per un nombre igual de representants, membres del Govern, en representació de l’Administració general de l’Estat, i membres del Consell de Govern de la comunitat autònoma o representants de la ciutat de Ceuta o de la ciutat de Melilla.

Les comissions bilaterals de cooperació exerceixen funcions de consulta i adopció d’acords que tinguin per objecte la millora de la coordinació entre les respectives administracions en assumptes que afectin de manera singular la comunitat autònoma, la ciutat de Ceuta o la ciutat de Melilla.

Per al desenvolupament de la seva activitat, les comissions bilaterals de cooperació poden crear grups de treball i es poden convocar i adoptar acords per videoconferència o per mitjans electrònics.

Les decisions adoptades per les comissions bilaterals de cooperació revestiran la forma d’acords i seran d’obligat compliment, quan així es prevegi expressament, per a les dues administracions que els subscriguin i en aquest cas seran exigibles conforme al que estableix la Llei 29/1998. L’acord serà certificat en acta.

-          Les comissions territorials de coordinació es poden crear quan la proximitat territorial o la concurrència de funcions administratives així ho requereixi. Són de composició multilateral, entre administracions els territoris de les quals siguin coincidents o limítrofs, per millorar la coordinació de la prestació de serveis, prevenir duplicitats i millorar l’eficiència i la qualitat dels serveis.

La decisions adoptades per les comissions territorials de cooperació revestiran la forma d’acords, que seran certificats en acta i seran d’obligat compliment per a les administracions que els subscriguin i exigibles conforme al que estableix la Llei 29/1998, de 13 de juliol.

El règim de les convocatòries i la secretaria serà el mateix que l’establert per a les conferències sectorials als articles 149 i 150, excepte la regla prevista sobre qui ha d’exercir les funcions de secretari, que es designarà segons el reglament intern de funcionament.