B. REGULACIÓ NORMATIVA

a) Codi civil

En el segle XIX, a l’empara del Codi civil, la jurisprudència no va admetre la possibilitat de declarar responsable l’Administració, ja que es considerava que no es podia declarar culpable l’Estat per l’actuació dels seus agents. Amb el temps, aquesta interpretació va anar evolucionant. Els articles concrets són:

L’art. 1902 del Codi civil: “El qui per acció o omissió causa dany a algú altre, si hi intervé culpa o negligència, resta obligat a reparar el dany causat.”

L’art. 1903 del Codi civil: “L’obligació que imposa l’article anterior és exigible, no només pels actes o les omissions propis, sinó pels d’aquelles persones de les quals s’ha de respondre.”

b) Lleis especials 

La primera passa cap a la instauració del sistema de responsabilitat es va produir mitjançant lleis especials que responsabilitzen l’Administració només en matèries concretes, per exemple, la Llei d’aigües. 

c) Llei de règim local de 1950

Admet per primera vegada amb caràcter general la responsabilitat de les corporacions locals, tant de forma directa (pel funcionament de la corporació sense la intervenció de culpa del funcionari) com de forma indirecta o subsidiària (si el dany és imputable als funcionaris).

d) Llei d’expropiació forçosa de 1954

Trobam els antecedents directes de la responsabilitat patrimonial en la Llei d’expropiació forçosa de 1954. L’expropiació i la responsabilitat patrimonial són institucions jurídiques que s’assemblen quant a l’origen i els efectes.

L’expropiació és la conseqüència d’un funcionament normal de l’Administració. Es tracta d’un negoci jurídic que cerca desposseir patrimonialment per atendre una funció administrativa de provisió de recursos en benefici de l’Administració.

La responsabilitat patrimonial, en canvi, és un institut jurídic que es fonamenta en el funcionament de l’Administració, quant aquest suposa una lesió patrimonial que no es té el deure jurídic de suportar.

Aquesta Llei de 1954, que es troba vigent avui dia, va establir la responsabilitat de tota l’Administració, amb caràcter general, en l’article 121. Si bé no ha estat derogada expressament, s’entén que sí ho ha estat implícitament per la regulació general a la qual farem referència. Aquesta Llei configurà la responsabilitat patrimonial com una responsabilitat directa i no com un simple sistema de danys causats per funcionaris i agents dels ens públics. Així mateix, va prescindir de qualsevol element d’il·licitud o culpa, i passà a ser una responsabilitat purament objectiva, en la qual s’indemnitza el dany causat tant pel funcionament normal com pel funcionament anormal dels serveis públics. Ja estableix també un acció de regrés per tal que l’Administració pugui dirigir-se contra el funcionari que va actuar amb culpa o negligència.

e) Llei de règim jurídic de l’Administració de l’Estat 1957 (LRJAE)

Aquesta Llei era el precedent de la derogada Llei 30/1992. L’LRJAE va regular, amb caràcter general, en l’article 40, i amb les mateixes notes de responsabilitat directa i objectiva a què s’ha fet referència, la responsabilitat de l’Administració i, per aquest motiu, la Llei d’expropiació forçosa de 1954 va passar a ser d’aplicació subsidiària.

f) Constitució de 1978

Ja amb rang constitucional, l’article 9.3 estableix que la Constitució espanyola (CE) garanteix, entre d’altres, els principis de responsabilitat i d’interdicció de l’arbitrarietat dels poders públics.

L’article 106.2 de la CE constitucionalitza els resultats ja obtinguts en el nivell de llei ordinària i consagra el dret dels particulars a ser indemnitzats per tota lesió que pateixin en qualsevol dels seus béns o drets, sempre que sigui conseqüència del funcionament dels serveis públics.

Es fixa la responsabilitat objectiva en funció del dany; basta que aquest hagi produït un perjudici no exigit per la llei per tal que neixi el dret a indemnització.

L’article 121 del text constitucional estableix un règim especial en cas d’errada judicial. En aquest supòsit, la responsabilitat de l’Administració es limita al funcionament anormal; no es fixa en el resultat, sinó en la manera d’actuar que ha de ser culposa o negligent per part de l’Administració de Justícia. Aquest precepte es desplega en la Llei orgànica del poder judicial.

El darrer precepte constitucional al qual hem de fer referència és el 149.1.18, que estableix com a competència normativa exclusiva i plena de l’Estat la regulació del règim de responsabilitat de les administracions públiques.

El repartiment competencial que fa la CE elimina així la potestat normativa de les comunitats autònomes, i és, en desplegament d’aquesta competència, que el legislador va dictar la Llei 30/1992, i posteriorment les dues Lleis vigents actualment i aplicables en aquesta matèria a totes les administracions públiques, que són la Llei 40/2015 des del punt de vista substantiu, i la Llei 39/2015, des del punt de vista procedimental.

g) Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions publiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC)

Suposa el desplegament legal d’allò que reconeix l’article 106 de la Constitució: el dret a la indemnització de tots els particulars que pateixin lesions en els seus drets o béns, com a conseqüència del funcionament de l’Administració.

El títol X de l’LRJPAC, en els articles 139 a 146, estableix els principis bàsics de la responsabilitat patrimonial de les administracions públiques. El desenvolupament reglamentari d’aquesta Llei es va produir mitjançant el Reial decret 429/1993, de 26 de novembre, que regula el procediment per fer efectiva la responsabilitat.

Com ja s’ha dit, les Lleis 39 i 40/2015 han derogat ambdues normes.

 h) Llei de contractes del sector públic

A diferència de la Llei 30/1992, que no feia referència a la responsabilitat dels concessionaris ni dels contractistes en relació als danys que poden produir, ara s’inclou a l’article 32.9 de la LRJSP una referència a què l’Administració solament respondrà quant els danys produïts a particulars en l’execució d’un contracte derivin d’una ordre immediata i directa o de vicis del projecte elaborat per ella mateixa. En aquests casos, la responsabilitat s’exigirà de conformitat al procediment regulat a la LPAC, amb les especialitats establertes a la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de contractes del sector públic, que va entrar en vigor dia 9 de març de 2018. Concretament, el seu art. 196 preveu que és obligació del contractista, amb caràcter general, indemnitzar els danys i perjudicis que es causin a tercers, tret de què aquest s’hagin ocasionat a causa d’una ordre directa de l’Administració, o en el cas del contracte d’obres, com a conseqüència de vicis del projecte

REGULACIÓ NORMATIVA ACTUAL. REFERÈNCIA A LES PRINCIPALS MODIFICACIONS

Ens trobam davant un dret dels denominats de “configuració legal”, ja que no es regulen directament per la Constitució, sinó que els preceptes constitucionals (article 106) exigeixen un desplegament amb rang de llei.

Actualment, la regulació de la responsabilitat patrimonial de l’Administració es plasma, com ja hem dit, a més de la previsió en el text constitucional - articles 9.3 i 106 de la Constitució-, en la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP) que conté el concepte i els requisits de la responsabilitat patrimonial.

Els aspectes procedimentals els trobam a la Llei 39/2015, d’1 d’octubre. S’ha produït, per tant, una separació normativa entre les qüestions substantives (que regula la LRJSP) i les de procediment (que són a la LPAC), la qual cosa ha estat objecte de crítica per la doctrina.

L’article 32.1 de la LRJSP defineix la responsabilitat patrimonial en els mateixos termes que la seva predecessora, concretament afirma que “Els particulars tenen dret a ser indemnitzats per les administracions públiques corresponents de tota lesió que pateixin en qualsevol dels seus béns i drets, tret dels casos de força major, sempre que la lesió sigui conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis públics, tret dels casos de força major o de danys que el particular tengui el deure jurídic de suportar d’acord amb la Llei.”

S’ha matisat la redacció de la Llei 30/1992, però sense introduir grans novetats. Reitera el concepte de lesió en un mateix paràgraf, ja que és el nucli del sistema.

Afegeix, després, una obvietat com és ara que l’anul·lació en via administrativa o jurisdiccional d’actes o disposicions administratives, no comporta per si mateixa dret a la indemnització.

Analitzarem seguidament quines són les característiques i els requisits d’aquesta responsabilitat patrimonial atribuïts per la norma de d’aplicació, fent referència a les novetats que s’han introduït.