C. CARACTERÍSTIQUES BÀSIQUES

C1.- Responsabilitat directa

El fet que es tracti d’una responsabilitat directa significa que l’Administració respon de manera directa tant pels danys causats per causes desconegudes i anònimes, com pels danys causats per l’actuació de les autoritats i treballadors públics (tret de què es tracti de responsabilitat civil derivada de delicte dels funcionaris, cas en què la responsabilitat civil és subsidiària, d’acord amb l’article 121 del CP).

En els casos de danys causats per l’actuació dels treballadors públics, s’ha d’esmentar que l’Administració ha de reclamar contra el personal al seu servei que sigui responsable del dany causat. Per tant, encara que el mal hagi estat causat per persones físiques que serveixen a l’Administració, la reclamació de responsabilitat ha de formular-se necessàriament davant l’Administració titular del servei i no contra els seus funcionaris i servidors. El perjudicat pot i ha de dirigir-se directament a l’administració.

En aquest punt, és essencial allò que disposa l’article 36.1 de l’LRJSP, el qual estableix:

“Per fer efectiva la responsabilitat patrimonial a què es refereix el capítol I d’aquest títol, els particulars han d’exigir directament a l’Administració pública corresponent les indemnitzacions pels danys i perjudicis causats per les autoritats i el personal al seu servei.”

Al paràgraf 2 d’aquest mateix article es diu:

“L’Administració corresponent, quan hagi indemnitzat els lesionats, ha d'exigir d'ofici a les autoritats i altre personal al seu servei la responsabilitat en què hagin incorregut per dol, o culpa o negligència greus, amb la instrucció prèvia del corresponent procediment que s'estableixi per reglament.”

I com a novetat estableix seguidament que “Per a l’exigència d’aquesta responsabilitat, i si escau, per a la seva quantificació, es ponderarà, entre d’altres els següents criteris: el dany produït, el grau de culpabilitat, la responsabilitat professional del personal al servei de les Administracions Públiques i la seva relació amb la producció del dany.”

S’ha de remarcar que l’article transcrit implica amb l’expressió “exigirà”, que en cas de que una autoritat o un treballador públic produeixi un dany, l’Administració que indemnitzi està obligada posteriorment a reclamar contra el autoritat, funcionari o treballador que causa el dany. No obstant això, en la realitat, des de 1999 on es va introduir aquesta obligació, no s’ha produït aquesta reclamació, i l’administració no exercita aquesta acció de repetició, la qual cosa ha estat molt criticada per la doctrina més autoritzada.

C2.- Responsabilitat objectiva

Els particulars tenen dret a ser indemnitzats per les administracions públiques corresponents de tota lesió que pateixen en qualsevol dels seus béns i drets, tret dels casos de força major, sempre que la lesió sigui conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis públics. La responsabilitat patrimonial s’exigeix amb independència que l’activitat s’hagi realitzat de manera culposa o negligent. No és necessari demostrar que els titulars o gestors de l’activitat administrativa han actuat de manera culposa o negligent, ni tampoc que el servei públic ha actuat de manera anòmala, ja que també hi ha l’obligació d’indemnitzar en els casos de funcionament normal del servei públic. Per exemple, no és obstacle perquè existeixi responsabilitat patrimonial el casos en què, per exemple, mor a una presó un intern per obra d’una altra persona o per suïcidi.

En qualsevol cas, la majoria dels casos en la pràctica solen ser de responsabilitat per culpa (funcionament anormal dels serveis públics), ja sigui per actuació culposa de treballador o autoritat o del servei. De fet, aquest aspecte ha estat objecte d’un intens debat doctrinal, ja que és insòlit en dret comparat un sistema d’amplíssima responsabilitat objectiva. Existeix consens doctrinal en negar que sigui desitjable aquesta opció, i que l’Administració només hauria d’indemnitzar els danys derivats d’un funcionament anormal.

Ara per ara aquest canvi de tendència doctrinal s’ha consolidat definitivament a la jurisprudència. Destacam la Sentència, de 22 de març de 2011, del Tribunal Suprem, Sala Contenciosa Administrativa, que resol un recurs de cassació i analitza una reclamació de responsabilitat patrimonial derivada d’un accident que va tenir lloc el 21 de desembre de 2001, a Val de San Vicente (Cantabria), per l’existència de plaques de gel a la carretera i diu:

“…la existencia de placas de hielo en la calzada, habiendo precedido la actuación de los servicios de conservación echando sal en el tramo de la misma en que ocurrió el accidente, no desvirtúa la conclusión de la Sala de instancia sobre la causa de éste, que atribuye de modo principal a la velocidad inadecuada del vehículo; ni tampoco es demostrativa de que incurra en error cuando no tiene por acreditado el nexo causal entre aquél y el funcionamiento del servicio público concernido.”

La STS de 22 de febrer de 2017 sobre responsabilitat patrimonial del servei públic de salut -un clàssic en matèria de responsabilitat patrimonial de la Administració-, consolida aquesta doctrina:

“La desestimación del recurso contencioso administrativo se fundamenta, tras resumir la sentencia las posiciones de las partes procesales, y valorar los diversos informes médicos, que “lo expuesto lleva a la conclusión final de que ni en el momento de atención a las 13.20 ni a las 23.25 horas, cuando se decide actuar mediante cesárea hubo error de los médicos actuantes: a mediodía se llegó correctamente a la conclusión de que no se estaba en APP; por la noche, las previsibles graves complicaciones que podía reportar la espera para el mejor nacimiento del niño aconsejaban actuar como se hizo. En consecuencia, falta el funcionamiento anormal de los servicios públicos, que es primer y fundamental presupuesto de responsabilidad administrativa exigido, en casos como el presente, por el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Por ello, procede la desestimación del recurso presentado en reclamación de tal responsabilidad”.

Recentment, s’ha de destacar el contingut de la Sentència del Tribunal Constitucional 112/2018, de 17 d’octubre, que matisa aquest concepte de responsabilitat objectiva a causa de l’examen de la qüestió d’inconstitucionalitat plantejada per un Jutjat Contenciós Administratiu, en relació amb l’article 1 de la Llei 6/2014, de 7 d’abril, que modifica la disposició addicional novena (actual disposició addicional setena) de la Llei sobre tràfic, circulació de vehicles a motor i seguretat vial, aprovat pel Reial Decret Legislatiu 339/1990, de 2 de març, per estimar que aquest precepte podria ser parcialment contrari a l’article 106.2 de la CE. I ho fa amb les següents paraules:

“Así pues, el régimen constitucional de responsabilidad de las Administraciones públicas se rige por criterios objetivos, que implican la necesidad, no sólo de examinar la relación de causalidad, sino también la de formular un juicio de imputación del daño que permita conectar suficientemente el perjuicio producido con la actividad desarrollada por el agente del mismo, en este caso por una Administración pública. Esa es, claramente, la línea de interpretación marcada en nuestra propia doctrina. Así, en la STC 141/2014, de 11 de septiembre [FJ 8 B) b)] al examinar un precepto de la legislación urbanística conforme al cual “el incumplimiento del deber de resolver dentro del plazo máximo establecido dará lugar al abono de una indemnización a los interesados por el importe de los gastos producidos por la presentación de sus solicitudes”, consideramos que la “interpretación literal” de dicho precepto, que “impone el deber de indemnizar por el importe de los gastos en que se hubiere incurrido para presentar la solicitud por el mero incumplimiento de resolver en plazo cuando el silencio sea negativo” supondría que “la Administración tendría que abonar al particular el importe de esos gastos incluso aunque la demora no fuere atribuible al funcionamiento de los servicios públicos (podría ser atribuible a la propia conducta del particular) e independientemente de que se hubiera o no producido una lesión efectiva (podría ocurrir que tuviera lugar una resolución tardía favorable y que no surgiera lesión alguna)”.

En definitiva, sembla, a la vista d’aquestes resolucions, que només quant és culpa o responsabilitat de l’Administració pertoca indemnitzar.

C3.- Total

El sistema de responsabilitat patrimonial és total perquè cobreix la responsabilitat de totes les administracions públiques i de tots els poders públics. De les administracions públiques territorials (estatal, autonòmica i local) i instrumentals, tant si actuen sotmeses a dret públic com a dret privat (“Quan les administracions públiques actuïn directament o mitjançant una entitat de dret privat, en relacions d’aquesta naturalesa, la seva responsabilitat s’exigirà de conformitat amb els articles 32 i següents, fins i tot quant concorri amb subjectes de dret privat o la responsabilitat s’exigeixi directament a l’entitat de dret privat, a través de la qual actuï l’Administració o a l’entitat que cobreixi la seva responsabilitat.” (article 35 LSPRJ).

S’ha de tenir en compte l’article 33 de la LRJSP preveu que en els casos de producció d’un dany derivat de fórmules conjuntes d’actuació de diverses Administracions, aquestes respondran de forma solidària. Serà l’instrument regulador d’aquesta actuació el que podrà determinar la distribució de la responsabilitat entre les diferents Administracions.

Abasta també els danys causats pel poder legislatiu (“Així mateix, els particulars tenen dret a ser indemnitzats per les administracions públiques de tota lesió que pateixin en els seus béns i drets com a conseqüència de l'aplicació d'actes legislatius de naturalesa no expropiatòria de drets que aquests no tinguin el deure jurídic de suportar, quan així ho estableixin els mateixos actes legislatius i en els termes que especifiquin aquests.” Així ho diu l’article 32 .3 de la LRPSP d’una manera semblant a allò que establia l’art. 139.3 de la derogada Llei 30/1992).

Novetat important a la LRJSP és que reflecteix expressament que la responsabilitat de l’Estat Legislador també pot sorgir en els supòsits següents, sempre que hi concorrin els requisits als quals es refereix la Llei:

1.  Quant els danys derivin de l’aplicació d’una norma amb rang de llei declarada inconstitucional.
2.  Quant els danys derivin de l’aplicació d’una norma contrària al dret de la Unió Europea.

En aquest sentit, es pronuncia l’article 32.2 LRJSP.

El tema de la responsabilitat patrimonial de l’Estat Legislador s’ha plantejat en moltes ocasions en aquesta Comunitat Autònoma en ocasió de l’aprovació d’algunes lleis autonòmiques de protecció mediambiental i urbanístiques que implicaven l’automàtica classificació del sòl com a rústic o protegit. Per exemple, una de les primeres lleis autonòmiques que va produir aquest efecte va ser la Llei 1/1991, d’espais naturals.

La Sentència de 17 de febrer de 1998 contempla un cas paradigmàtic d’uns propietaris d’uns terrenys urbanitzables que varen ser classificats com a rústics per una Llei, sense previsió d’indemnització. El TC considera que el silenci sobre la indemnització no converteix la Llei en inconstitucional (STC 28/1997). A partir d’aquestes sentències, hi ha un gir jurisprudencial i s’admet la responsabilitat derivada de l’Estat Legislador per lleis declarades constitucionals o la constitucionalitat de les quals no es discuteix.

Com a novetats importants, s’introdueixen els paràgrafs 4, 5, 6 i 8 de l’article 32 de la LRJSP. S’ha de destacar el paràgraf 4 i 5 que estableixen:

• els requisits exigibles quant la lesió sigui conseqüència de l’aplicació d’una norma amb rang de llei declarada inconstitucional: s’ha d’haver obtingut sentència desestimatòria prèvia en un recurs contra l’activitat que ha ocasionat el dany i s’ha d’haver al•legat la inconstitucionalitat (32.4 LRJSP).
• quant es tracti d’una lesió produïda per l’aplicació d’una norma contrària al dret de la Unió Europea, es requereix:

1.  sentència ferma desestimatòria d’un recurs contra l’actuació administrativa que produeix el dany.
2. s’ha d’haver al·legat la infracció de dret comunitari al procés.
3. la norma ha de conferir drets als particulars, l’incompliment ha d’estar suficientment caracteritzat i ha d’existir una relació de causalitat directa entre l’incompliment de l’obligació per l’Administració per el dret de la Unió Europea i el dany patit pels particulars.

També s’inclouen dins el sistema de responsabilitat patrimonial els danys causats pel funcionament de l’Administració de Justícia, que es regirà per la Llei Orgànica 6/1985, d’1 de juliol, del poder judicial (LOPJ). Són casos, per exemple, en què hi concorr una errada judicial (cas en què s’empresoni a un declarat posteriorment innocent.

Des d’una altra perspectiva, també es diu que és total perquè abasta la indemnització de tots els danys causats (econòmics, físics i morals) que el perjudicat no tengui el deure jurídic de suportar.