1.- CONCEPTE, ANTECEDENTS I REGULACIÓ POSITIVA DE LA NOTIFICACIÓ ADMINISTRATIVA
Des d'una perspectiva molt senzilla la notificació consisteix en la comunicació formal de l'acte administratiu de què es tracti. Però aquesta dada no ens pot fet perdre de vista la seva rellevància jurídica i pràctica, ja que constitueix una garantia tant per a l'Administració com per als administrats. Per a aquests, perquè és la manera de conèixer l'acte que els afecta i poder reaccionar contra ell, si ho consideren necessari. Per a l'Administració, perquè de la notificació depèn l'eficàcia i també la fermesa de l'acte (si no s'hi interposa cap recurs en contra). De manera que la notificació és una qüestió fonamental que, com a tal, està sotmesa a unes prescripcions normatives detallades.
Així, la notificació administrativa s'ha de considerar com una actuació rellevant en el procediment administratiu que garanteix l'eficàcia de l'acte administratiu amb incidència, fins i tot, sobre el dret a la tutela judicial efectiva dels interessats, com ha declarat de forma constant la jurisprudència del Tribunal Constitucional.
La publicació de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC) , publicada al BOE núm. 236, de 2 d'Octubre de 2015, va introduir importants modificacions en el règim de les notificacions administratives. Aquesta Llei, amb caràcter general, va entrar en vigor, de conformitat amb la disposició final setena, el 2 d'octubre passat de 2016, derogant a més, entre altres normes, la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú [disposició derogatòria única , segona, apartat a)], i també la Llei 11/2007, de 22 de juny, d'accés electrònic dels ciutadans als serveis públics (disposició derogatòria única), a la qual més endavant farem referència.
Això no obstant, l'entrada en vigor de la Llei 39/2015, malgrat les derogacions esmentades, no implicava substituir d'un dia per l'altra el règim de notificacions administratives. De fet, la pròpia disposició derogatòria esmentada preveu que, fins que, de conformitat amb la disposició addicional setena, produeixen efectes les previsions relatives al registre electrònic d'apoderaments, registre electrònic, punt d'accés general electrònic de l'Administració i arxiu únic electrònic, se mantendran en vigor els articles de les normes previstes a les lletres a) b) i g) relatius a les matèries esmentades.
Aquests apartats se refereixen, respectivament, a La Llei 30/1992, la Llei 11/2007 i al Reial Decret que desplega aquesta darrera.
I és que la implantació definitiva de l'Administració electrònica no és senzilla.
En aquest sentit, com explicarem més endavant, la disposició final setena de la Llei 39/2015, ja posposava l'entrada en vigor del denominat "paquet electrònic" fins l'octubre de 2018. I com, era previsible, el Decret Llei 11/2018, publicat al BOE de 4 de setembre, torna a modificar la disposició final setena de la Llei 39/2015 i amplia aquest termini per dos anys més, concretament fins a 1 d'octubre de 2020, però solament, s'ha de reiterar, en allò que se denomina paquet electrònic (registre electrònic, registre electrònic d'apoderaments, registre d'empleats públics habilitats i arxiu únic electrònic).
Encara que no és la primera vegada que es regula l'administració electrònica, aquesta Llei 39/2015 implica un canvi en les relacions entre l'Administració i els administrats, i imposa, per primera vegada, les relacions electròniques a determinats col·lectius. Aquest canvi, òbviament afecta a les notificacions administratives.
La matèria relativa a les notificacions administratives està regulada en els articles 40 a 46 de la LPAC .
Tampoc les notificacions electròniques no són noves en el nostre ordenament administratiu. Si deixem de banda les notificacions per telegrama previstes expressament en l'article 80.1 de la Llei de Procediment Administratiu, de 17 de juliol de 1958, el primer antecedent normatiu el trobem en els articles 45 i 59 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (en endavant, «LRJPAC»), que van possibilitar la tramitació electrònica dels procediments administratius. S'indicava, d'una forma embrionària, que els documents emanats de les administracions públiques per via electrònica, informàtica o telemàtica gaudirien de validesa i eficàcia sempre que quedés garantida la seva recepció per l'interessat.
Més endavant, la Llei 24/2001, de 27 de desembre, de mesures fiscals, administratives i de l'ordre social, va introduir un règim específic de les notificacions telemàtiques mitjançant una nova redacció de l'article 59.3 de la LRJPAC. Aquest règim guarda similituds amb l'actual sistema, ja que contemplava (i) que la seva utilització tindria lloc prèvia petició o autorització de l'interessat, (ii) que la notificació s'entendria practicada en el moment en què es produís l'accés al seu contingut i (iii) que, transcorreguts deu dies naturals sense que accedís al seu contingut, s'entendria rebutjada la notificació, llevat que d'ofici o a instància del destinatari s'hagués comprovat la impossibilitat tècnica o material de l'accés.
L'article 59.3 de la LRJPAC va ser derogat per la Llei 11/2007, de 22 de juny, d'accés electrònic dels ciutadans als Serveis Públics (en endavant, LAECSP), que va desenvolupar tot el règim de les comunicacions electròniques entre Administració i administrat. Aquesta norma reconeixia el dret de tots els administrats a relacionar-se electrònicament amb les administracions públiques, i deixava la porta oberta al fet que, reglamentàriament, s'establís l'obligatorietat que les persones jurídiques o determinats col·lectius de persones físiques es relacionessin electrònicament amb l'Administració. La LAECSP va ser posteriorment desenvolupada pel Reial Decret 1671/2009, de 6 de novembre (en endavant, «RD 1671/2009»), d'aplicació a l'Administració General de l'Estat. Aquestes tres nomes encara avui conserven parcialment la seva vigència, com hem vist, atès el contingut de la disposició derogatòria de la Llei 39/2015.
Tot i la importància que va tenir la LAECSP, el seu règim ha passat pràcticament desapercebut, excepte per als que durant aquests anys s'han relacionat electrònicament amb l'Agència Estatal d'Administració Tributària (AEAT) o la Tresoreria General de la Seguretat Social (TGSS). La LAECSP no va imposar -com fa ara la LPAC- l'obligació, ab initio, que les persones jurídiques o determinats col·lectius de persones físiques es relacionessin electrònicament amb l'Administració . A més, va possibilitar, per mitjà de la seva disposició final tercera, que les comunitats autònomes i les entitats locals posposessin la implantació del règim de les comunicacions electròniques si les seves disponibilitats pressupostàries no ho permetien.
Pel que fa a la LAECSP, l'assoliment de la LPAC és doble: d'una banda, no ha contemplat una via alternativa a les administracions públiques per implantar els sistemes i plataformes que permetin el funcionament de les comunicacions electròniques ; i, d'altra banda, ha imposat als col·lectius que veurem a continuació l'obligació de relacionar-se electrònicament amb l'Administració .
En tot cas, i com veurem a continuació, les més importants modificacions que introdueix la LPAC són aquelles que afecten la forma o mitjà de relacionar-se els interessats i l'Administració en matèria de notificacions electròniques.
Això no obstant, amb caràcter previ, s'ha de fer referència, encara que sigui breument, als conceptes generals i bàsics que són imprescindibles per entendre bé la importància de la notificació en la pràctica diària de l'Administració.
El Tribunal Constitucional, ha reconegut que els actes de notificació “compleixen una funció rellevant, ja que, en donar notícia de la corresponent resolució, permeten a l'afectat adoptar les mesures que estimi més eficaces per als seus interessos, singularment l'oportuna interposició dels recursos procedents” (STC 155/1989, de 5 d'octubre); tenint la “finalitat material de portar al coneixement” dels seus destinataris els actes i resolucions “a fi de que aquests puguin adoptar la conducta processal que considerin convenient a la defensa dels seus drets i interessos i, per això, constitueixen element fonamental del nucli de la tutela judicial efectiva” sense indefensió garantida en l'art. 24.1 CE STC 59/1998, de 16 de març,; en el mateix sentit, les STC 221/2003, de 15 de desembre, i 5/2003, de 24 de març. En tot cas, l'aplicació potencial del dret a la tutela judicial efectiva en aquest àmbit únicament lesiona l'article 24 CE quan es produeix la denominada indefensió material, no la formal, perquè impedeix el compliment de la seva finalitat, que és comunicar la resolució en els termes que permetin formular al·legacions o els recursos establerts a l’ordenament jurídic. Casos com per exemple, que el vici en la notificació hagi dificultat greument o impedit a l'interessat l'accés al procés; manqui la notificació personal de l'inici de la via de constrenyiment encara que s'hagi pogut impugnar la liquidació tributària; o en l'àmbit d'un procediment sancionador no s'hagi emplaçat a l'interessat.