3.- LA NOTIFICACIÓ ADMINISTRATIVA

A) Quins actes s'han de notificar? 

La resposta a aquest interrogant el trobam a l'art. 40.1 de la LPAC: les resolucions i actes administratius que afectin els interessats. En general, són les resolucions o actes administratius definitius (art. 88 LPAC), és a dir, actes que acaben un procediment. No obstant això, la referència addicional als "actes administratius" suposa que s'incloguin també com a objecte de la notificació dels actes no definitius, és a dir, els actes de tràmit. Vol això dir que tots els actes de tràmit s'han de notificar? No. La referència sembla que cal observar-la des del paper institucional que compleix la notificació com a garantia individual i, en aquest sentit, caldria posar-la en relació amb l'art. 112 de la LPAC que al·ludeix als actes que poden ser objecte de recurs que són, a més de les "resolucions", certs actes de tràmit, que s'anomenen actes de tràmit qualificats.

B) A qui s'ha de notificar? 

La resposta està també en el mateix art. 40.1 de la LPAC. S'ha de notificar als interessats. Això implica que s'ha d'estar als arts. 4 a 8 de la LPAC on es defineix el concepte d'interessat (art. 4), s'al·ludeix a la representació (art. 5), es preveu el supòsit d'una pluralitat d'interessats (art. 7) i es contempla el cas en què n'apareguin de nous (art. 8).

En el cas que es tracti d'actuacions que afecten una pluralitat d'interessats s'ha de notificar a tots ells, excepte el supòsit d'una "pluralitat indeterminada de persones" en aquest cas la notificació és substituïda per la publicació (art. 7 LPAC).

Si durant la instrucció d'un procediment, es determina l'existència de titulars de drets i interessos legítims que puguin ser afectats per la resolució que se'n dicti, se'ls comunicarà la tramitació del procediment (art. 8 LPAC).

Per una altra banda, s'ha de tenir en compte que determinats subjectes estan obligats a relacionar-se electrònicament amb les administracions públiques per a la realització de qualsevol tràmit d'un procediment administratiu i, per tant, per a rebre les notificacions per mitjans electrònics són els previstos en l'article 14.2 de la LPAC, és a dir:

1. les persones jurídiques;
2. les entitats sense personalitat jurídica;
3. els col·legiats per als tràmits i actuacions que realitzen amb les administracions públiques en l'exercici de la seva activitat professional (inclosos notaris i registradors de la propietat i mercantils);
4. els empleats de les administracions públiques per als tràmits i actuacions que realitzen amb elles en la seva condició d'empleats públics;
5. els representants de qualsevol dels anteriors.

Per la seva banda, les persones físiques diferents de les anteriors podran optar, en qualsevol moment del procediment, per comunicar-se electrònicament o en paper amb la corresponent Administració pública. Tanmateix, la LPAC disposa que, reglamentàriament, es podrà establir l'obligació de relacionar-se electrònicament per a determinats procediments i per a certs col·lectius de persones físiques que per raó de la seva capacitat econòmica, tècnica, dedicació professional o altres motius quedi acreditat que tenen accés i disponibilitat dels mitjans electrònics necessaris. La LPAC va entrar en vigor el 2 d'octubre de 2016, el que significa que des de llavors els col·lectius als quals es refereix l'article 14.2 de la LPAC estan obligats a relacionar-se electrònicament amb les administracions públiques. Ara bé, perquè aquesta relació electrònica sigui possible és necessari que les administracions públiques tinguin en marxa els sistemes i plataformes que ho permetin. Hi ha administracions que abans de l'entrada en vigor de la LPAC ja tenien en funcionament els sistemes i plataformes necessaris (d'acord amb la normativa llavors aplicable) perquè la tramitació electrònica d'un procediment fos una realitat. És el cas, per exemple, de l'Administració General de l'Estat (que, a més, venia obligada a això en virtut del que disposa l'apartat 2 de la disposició final tercera de la LAECSP).

Per tant, en l'actualitat, els col·lectius esmentats a l'article 14.2 LPAC han de relacionar-se electrònicament amb aquelles administracions previstes en l'article 2.1 de la LPAC que disposin dels instruments necessaris per fer-ho. Segons la redacció original de la Llei, aquelles administracions que no disposessin dels sistemes i plataformes que permetin la tramitació electrònica d'un procediment tenien fins l'1 d'octubre de 2018 per posar-los en marxa. Per tal d'evitar que el 2 d'octubre de 2018 no estassin implantats aquests instruments, la disposició addicional segona de la LPAC concedia a les comunitats autònomes i les entitats locals la possibilitat d'adherir-se als de l'Administració General de l'Estat.

En qualsevol cas, com era previsible i hem explicat a l'inici d'aquesta unitat, abans d'aquesta data i davant el risc d'incompliment massiu, el Govern ha ampliat l'anterior termini. I així ha estat finalment per mor del Decret Llei 11/2018 publicat al BOE de 4 de setembre, que modifica la Disposició Final Setena de la Llei 39/2015 i amplia aquest termini per dos anys més, concretament fins a 1 d'octubre de 2020, però solament en allò que se denomina paquet electrònic (registre electrònic, registre electrònic d'apoderaments, registre d'empleats públics habilitats i arxiu únic electrònic). Veurem si, en atracar-se el mes d'octubre d'enguany, és necessària una nova pròrroga del termini o no.

C) Quin ha de ser el contingut de la notificació?

La Llei segueix aquí plantejaments tradicionals que es plasmen a l'art. 40 de la LPAC. Aquest article regula el termini, el contingut, l'efectivitat del compliment de l'obligació de notificar i la necessitat de protegir les dades de caràcter personal.

Tota notificació s'ha de cursar dins del termini de deu dies a partir de la data en què s'hagi dictat l'acte, i ha de contenir el text íntegre de la resolució, amb indicació de si posa fi o no a la via administrativa, l'expressió dels recursos que siguin procedents, si s'escau, en via administrativa i judicial, l'òrgan davant el qual s'hagin de presentar i el termini per interposar-los, sense perjudici que els interessats puguin exercir, si s'escau, qualsevol altre que considerin procedent (Art. 40.2 LPAC). El contingut d'aquest darrer article ve a reproduir-se a l'art. 88.3 de la LPAC que regula les resolucions. Es pot considerar redundant perquè no són les resolucions les que han d'expressar aquestes determinacions sinó les notificacions, que són el vehicle a través del qual es comunica aquelles determinacions per il·lustrar al particular afectat sobre els seus mecanismes de defensa.

La manca d'aquests requisits, com ja s'ha dit; converteix la notificació en una notificació defectuosa, amb la important conseqüència de què no produeix efectes llevat que es convalidi en els termes de l'art. 40.3 LPAC. Aquest precepte disposa que aquelles notificacions que contenguin el text íntegre de l'acte però ometin algun dels altres requisits, tindran efecte a partir de la data en què l'interessat realitzi actuacions que suposin el coneixement del contingut i abast de la resolució, o bé si s'interposa el recurs que sigui procedent. No obstant això -matisa l'art. 40.4- "només als efectes d'entendre complerta l'obligació de notificar dins el termini màxim de durada dels procediments", serà suficient la notificació que contingui, si més no, el text íntegre de la resolució, així com l'intent de notificació degudament acreditat. 

Pel que fa al termini per cursar la notificació, com s'ha dit tota notificació s'ha de tramitar dins del termini de deu dies a partir de la data en què l'acte hagi estat dictat (art. 40.2). En la interpretació d'un precepte similar de la Llei anterior, l'incompliment d'aquest termini no ha tingut excessiva importància, tenint en compte que el seu incompliment no ha estat considerat determinant de la nul·litat de l'acte sinó simplement com a una irregularitat no invalidant. Només tendria transcendència si es pogués demostrar que la dilació ha perjudicat algun altre dret. O en la mesura, poc probable, que afecti al termini màxim per resoldre i tingui conseqüències des del punt de vista de caducitat del procediment o de la producció del silenci administratiu.

D) Com ha de practicar-se la notificació?

L'art. 41 LPAC conté les previsions generals relatives a la pràctica de la notificació.

Aquest article indica en el primer paràgraf que les notificacions s'han de practicar preferentment per mitjans electrònics, i en tot cas, quan l'interessat estigui obligat a rebre-les per aquesta via.

És a dir, s'estableix clarament una preferència per la notificació electrònica.

No obstant aixó, la Llei permet que les Administracions puguin practicar notificacions per mitjans no electrònics als supòsits següents:

a) Quan la notificació s'efectuï amb ocasió de la compareixença de l'interessat o del seu representant a les oficines d'assistència en matèria de registre i sol·liciti la comunicació o notificació personal en aquest moment.

b) Quan per assegurar l'eficàcia de l'actuació administrativa sigui necessari practicar la notificació per lliurament directe d'un empleat públic de l'Administració notificadora.

La Llei també prescriu que, al marge del mitjà utilitzat, les notificacions són valides sempre que permetin tenir constància del seu enviament o posada a disposició, de la recepció o l'accés per part de l'interessat o el seu representant, de les seves dates i hores, del contingut íntegre, i de la identitat fidedigna del remitent i del destinatari.

Sembla que, a l'empara d'aquest paràgraf, podria l'Administració utilitzar la notificació no electrònica adreçada a subjectes obligats a relacionar-se electrònicament amb l'Administració, la qual cosa no estaria exempta de polèmica, ja que s'estaria emprant una excepció com a regla general. Més problemàtica és la qüestió relativa aquells escrits presentats en paper pels subjectes de l'article 14.2 de la LPAC no hi ha una solució clara, ja que si bé l'article 68.4 de la LPAC (que no admet excepcions) exigeix ​​la seva presentació electrònica, no totes les Administracions, a dia d'avui, tenen les eines que ho possibiliten.

L'article 41 indicat, al seu segon paràgraf, indica que en cap cas s'han d'efectuar per mitjans electrònics les notificacions següents:

a) Aquelles en que l'acte que s'ha de notificar vagi acompanyat d'elements que no siguin susceptibles de conversió en format electrònic.

b) Aquelles que contenen medis de pagament a favor dels obligats, com ara xecs.

L'article 41 esmentat distingeix entre:

1. Els procediments iniciats a sol·licitud de l'interessat , la notificació es practicarà pel medi assenyalat per aquell, llevat quan es tracti de supòsits o persones que tenen l'obligació de relacionar-se electrònicament amb l'Administració (art. 41.3). Quan no fos possible realitzar la notificació d'acord amb el que assenyala la sol·licitud de l'interessat, aquella es practicarà "en qualsevol lloc adequat a aquesta finalitat, i per qualsevol mitjà que permeti tenir constància de la recepció per l'interessat o el seu representant, així com de la data, la identitat i el contingut de l'acte notificat".
   
   En relació a la consideració de quin és el "lloc adequat" s'ha de dir que ha estat tradicionalment una qüestió controvertida perquè l'anterior Llei 30/1992 no contenia un criteri general, clar i explícit -que sí tenia la LPA de 1958- , sobre el lloc on practicar, en primer terme, la notificació. La Llei de 1958 deia que en el domicili de l'interessat si aquest, abans, no hagués assenyalat un altre lloc. Ara, en no existir una altra especificació general, cal interpretar aquest concepte indeterminat descartant interpretacions radicals, el que exclouria certs llocs públics. El lloc adequat podria ser principalment el lloc de treball, que en el cas de funcionaris, per exemple, és ja una pràctica habitual. En tot cas, sembla que el més raonable és que s'intenti, primer, al domicili personal (o social, en el cas de persones jurídiques) de no haver-se indicat una altra cosa.
   
   
2. En els procediments iniciats d'ofici, el criteri del domicili per a les notificacions convencionals hauria de prevaler, i això sembla apuntar ara l'art. 41.4 de la LPAC, quant afirma que, només als efectes de la iniciació del procediment, les administracions públiques poden demanar, mitjançant consulta a les bases de dades de l'INE, les dades sobre el domicili dels interessats que consten en el Padró Municipal.

Un cop feta la notificació, és cabdal que l'acreditació de la notificació efectuada s'incorporarà a l'expedient.

La Llei vol fomentar la notificació electrònica i preveu que els interessats que no estiguin obligats a rebre notificacions electròniques poden decidir i comunicar, en qualsevol moment, a l'Administració Pública, mitjançant a els models normalitzats que s'estableixin a l' efecte , que les notificacions successives es practiquin, o es deixin de practicar, per mitjans electrònics.

A més, també es preveu que, reglamentàriament, les Administracions puguin establir l'obligació de practicar electrònicament les notificacions per a determinats procediments i per a certs col·lectius de persones físiques que, per raó de la seva capacitat econòmica, tècnica, dedicació professional o altres motius, quedi acreditat que tenen accés i disponibilitat dels mitjans electrònics necessaris.

Important és també la previsió continguda a l'article 41. 7, segons la qual en cas de que la notificació s'efectuï per diverses vies, se tendrà en compte com a data de notificació, aquella que es produeixi en primer lloc. Sembla que la Llei està pensant en el cas de que l'Administració decideix notificar en paper i electrònicament un acte.

L'art. 42 LPAC conté la regulació de la pràctica de la notificació en paper en els termes següents :

"1. Totes les notificacions que es practiquin en paper s'han de posar a disposició de l'interessat a la seu electrònica de l'Administració o organisme actuant perquè pugui accedir al seu contingut de manera voluntària.

2. Quan la notificació es practiqui al domicili de l'interessat, en cas de no ser present aquest en el moment de lliurar-se la notificació, se'n pot fer càrrec qualsevol persona major de catorze anys que es trobi al domicili i faci constar la seva identitat. Si ningú es fa càrrec de la notificació, s'ha de fer constar aquesta circumstància en l'expedient, juntament amb el dia i l'hora en què es va intentar la notificació, intent que s'ha de repetir per una sola vegada i en una hora diferent dins deis tres dies següents. En cas que el primer intent de notificació s'hagi efectuat abans de les quinze hores, el segon intent s'ha d'efectuar després de, les quinze hores i viceversa, i cal deixar en tot cas almenys un marge de diferència de tres hores entre tots dos intents de notificació. Si el segon intent també és infructuós, s'ha de procedir tal com preveu l'article 44."

La LPAC manté, com feia la seva predecessora, la mateixa redacció en el sentit que si ningú pot fer-se càrrec de la notificació, es farà constar aquesta circumstància en l'expedient, juntament amb el dia i l'hora en què es va intentar la notificació, intent que es repetirà per una sola vegada i en una hora diferent dins dels tres dies següents .

No obstant això, introdueix una novetat temporal important en la pràctica dels dos intents de notificació, en la línia d'algun pronunciament judicial del mateix Tribunal Suprem, en exigir que en el cas que el primer intent de notificació s'hagi fet abans de les quinze hores, el segon intent s'ha de fer després de les quinze hores i viceversa , deixant en tot cas almenys un marge de diferència de tres hores entre els dos intents de notificació (article 42.2 de la LPAC).

En definitiva, s'aclareix què s'ha d'entendre per "hora diferent", que concreta en què hi hagi tres hores entre els intents de notificació, el que, sens dubte, aporta seguretat jurídica.Tal vegada s'hauria pogut aprofitar per definir que s'ha d'entendre per "intent de notificació degudament acreditat" que empra l'esmentat precepte legal. No queda clar si es compleix amb el primer intent, o és necessari el primer i el segon intent. El supòsit pràctic, on es pot entendre la problemàtica jurídica que es pot generar, és aquell en què en un procediment d'ofici, el primer intent de notificació s'hagi realitzat dins el termini de caducitat, però no així el segon intent de notificació, que és el que es va plantejar i que va ser resolt pel Tribunal Suprem expressament en Sentència, de data 17 de novembre de 2003, dictada en el recurs de cassació en interès de la Llei 128/2002, amb la matisació introduïda per la sentència de 3 de desembre de 2013, recurs 557/2011, en el sentit de què s'ha d'entendre que el "intent de notificació" equival a l'intent complet, és a dir, l ' "intent doble" en dia i hora diferent. No va ser un debat pacífic al Tribunal Suprem perquè la darrera sentencia esmentada compta en dos vots particulars formulat i signat per dos magistrats, que consideren que no hi concorr caducitat si hi ha un intent de notificació (encara que no doble) dins el termini de durada del procediment, i un altre (eficaç) fora del termini previst com a màxim per a resoldre el procediment.

L'article 44 regula les notificacions infructuoses. I estableix que en cas de què els interessats siguin desconeguts, s'ignori el lloc de la notificació o intentada aquesta no s'hagi pogut dur a terme, la notificació es farà mitjançant un anunci publicat al BOE.

S'ha de recordar que aquestes notificacions convencionals es poden realitzar per qualsevol mitjà que permeti tenir constància del seu enviament, recepció o accés, data, identitat i contingut de l'acte notificat (art. 41.1 LPAC). La normativa anterior deia pràcticament el mateix. Si bé en algun cas s'ha admès la via notarial i, com a regla, no s'ha acceptat una notificació telefònica (STS 11 juny 1990), el mitjà que planteja menys problemes és el de l'agent notificador, encara que és el menys utilitzat.

El més habitual és la utilització del correu. Els tràmits i requisits que cal observar es contemplen en els arts. 39 a 44 del RD 1829/1999, de 3 desembre, que aprova el Reglament pel qual es regula la prestació dels serveis postals. També és possible la utilització de serveis privats de missatgeria contractats per l'Administració. Les dades que exigeix ​​l'art. 41.1 de la LPAC han de poder-se acreditar, així com la identitat de qui rep la notificació (art. 42.2 de la LPAC). Per això, el Tribunal Suprem no considera vàlides les notificacions per correu si no existeix aquesta constància en l'avís de recepció o en la llibreta de lliurament de carteria. Si no pot acreditar-se la data de la notificació, s'ha d'estar a allò que indiquen els interessats, de manera que el recurs no serà extemporani si el recurrent afirma haver rebut la notificació en un determinat moment i no hi ha constància que no sigui així.

El costum de deixar un avís a les bústies sense intentar el lliurament personal en l'habitatge del destinatari o quan l'interessat està absent, constitueix una pràctica incorrecta que no permet considerar efectuada la notificació si l'interessat no la recull després en llista de correus on es depositen.

En tot cas, no hem d'oblidar que, amb independència del mitjà utilitzat, les notificacions seran vàlides sempre que permetin tenir constància del seu enviament o posada a disposició, de la recepció o accés per l'interessat o el seu representant, de les seves dates i hores, del contingut íntegre, i de la identitat fidedigna del remitent i destinatari de la mateixa. L'acreditació de la notificació efectuada s'incorporarà a l'expedient. Tot això, naturalment, sempre que la notificació contingui els elements a què es refereix l'art. 40.2 de la LPAC.

No es pot acabar aquest apartat sense fer una referència als avisos regulats a l'article 41.6 de la Llei, per la seva singularitat i importància, i sens perjudici que seran examinats també a la unitat 2.

Aquests enviaments no són notificacions pròpiament dites, sinó que es tracta dels avisos que l'Administració ha de dur a terme, amb independència que la notificació es realitzi en paper o per mitjans electrònics, informant de la posada a la seva disposició d'una notificació a la seu electrònica de què es tracti (art. 41.6 LPAC). No obstant això, la manca d'aquest avís no impedirà que la notificació adequadament realitzada sigui considerada plenament vàlida.