2.3.3 Procediment simplificat d'elaboració de texts consolidats de reglaments

Exigència del Pla Anual Normatiu

Des de la Sentència del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de maig (publicada en el BOE núm. 151, de 22 de juny de 2018) no és preceptiu per a les comunitats autònomes tenir un pla anual normatiu (previst a l'article 132 de la Llei 39/2015 del Procediment Administratiu Comú de les Administracions Públiques), ja que el Tribunal Constitucional ha considerat contrari al repartiment constitucional de competències que se'ls exigeixi aquest pla.

La Llei 1/2019 no ha previst tampoc aquest tràmit, per la qual cosa no resulta exigible.

El contingut del preàmbul.

L'article 47.4 de la Llei 1/2019 exigeix que les disposicions reglamentàries incloguin un preàmbul que expressi la finalitat de les mesures adoptades en la regulació i el marc normatiu en què s'insereix.

El Consell Consultiu, en els Dictàmens 40/2018 i 78/2019 ha advertit de la necessitat que el preàmbul s'elabori amb rigor:

• Pel que fa a la finalitat de les mesures que es pretenen regular, el Consell Consultiu considera que aquesta s'ha d'exposar sintèticament, però amb claredat, i que no és suficient limitar-se a formular la necessitat sense cap més explicació.
• Sobre el marc normatiu, el Consell Consultiu ha advertit que s'ha d'elaborar amb una menció expressa de la normativa autonòmica relacionada amb la matèria i, si escau, de la normativa bàsica estatal.

Malgrat que la Llei 1/2019 no ho exigeix literalment, el Consell Consultiu estima que, dins aquest marc normatiu, s'han d'incloure els articles de l'Estatut d'autonomia que atorguen la competència a la Comunitat Autònoma i que la legitimen per a la tramitació de la iniciativa normativa proposada, ja que és evident que aquests preceptes estatutaris s'integren en el marc normatiu del Projecte.

També considera que en aquest marc normatiu caldrà incloure les disposicions que habilitarien els consellers, si fos el cas, per aprovar les ordres del seu departament. A més, s'haurà d'incloure en el preàmbul la justificació del compliment dels principis de bona regulació i la fórmula ritual relativa a la intervenció del Consell Consultiu.

La motivació no pot ser ni general ni superficial, sinó que ha de ser concreta i rigorosa. No són suficients les al·lusions generals al compliment d'aquests principis.

La transparència i la participació

L'article 51 regula la transparència i la participació ciutadana en el procediment d'elaboració normativa, a través del lloc web, i exigeix que en el lloc web de l'Administració autonòmica hi hagi un espai específic en el qual es puguin consultar les iniciatives normatives i l'estat de la tramitació, així com les consultes prèvies a l'elaboració de l'esborrany, a fi de garantir que els ciutadans disposin d'accés permanent a la informació que, a la vegada, faciliti la participació i la presentació de suggeriments per mitjans telemàtics.

El compliment d'aquest requisit es garanteix en aquest cas mitjançant un certificat del cap del Servei de Qualitat, que en dona fe.

També s'ha de tenir en compte l'article 7 de la Llei estatal 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, que estableix, amb caràcter bàsic segons la disposició addicional vuitena de la mateixa Llei:

Article 7. Informació de rellevància jurídica

Les administracions públiques, en l'àmbit de les seves competències, han de publicar:

[...]

c) Els projectes de reglaments la iniciativa dels quals els correspongui. Quan sigui preceptiva la sol·licitud de dictàmens, la publicació s'ha de produir una vegada que aquests hagin estat sol·licitats als òrgans consultius corresponents sense que això suposi, necessàriament, l'obertura d'un tràmit d'audiència pública.

a) Les memòries i informes que conformin els expedients d'elaboració dels textos normatius, en particular, la memòria de l'anàlisi d'impacte normatiu [...].

Aquesta publicitat s'ha de plantejar com a diferent de l'exigida per la Llei del Govern. La Llei autonòmica es refereix a la transparència de les iniciatives normatives, a l'estat de la tramitació i a les consultes prèvies. La Llei estatal, bàsica en aquest article, exigeix la publicitat dels projectes reglamentaris (en aquest cas és «una vegada que els dictàmens hagin estat sol·licitats als òrgans consultius») i també de les memòries i informes que conformin els expedients, especialment la MAIN.

Què s'entén per disposició de caràcter organitzatiu?

Hem comprovat que la tramitació d'una disposició de caràcter organitzatiu és més ràpida i senzilla, ja que d'acord amb l'article 53 de la Llei del Govern estan excloses del procediment d'elaboració normativa que acabam d'estudiar. Únicament s'ha de dictar la resolució d'inici del procediment, els informes preceptius prevists legalment i, si n'és el cas, l'informe en relació amb la despesa pressupostària que generi.

Per tant, és important determinar què s'entén per disposició de caràcter organitzatiu.

El Tribunal Suprem ha declarat en nombroses sentències què s'entén per disposició organitzativa. A tall d'exemple, podem citar la Sentència de 29 d'abril de 2010 (secció 7a):

"En cuanto a los denominados reglamentos organizativos, la sentencia de 6 de abril de 2004 (casación 4004/01) declara que: "Esta Sala ha considerado exentos del dictamen del Consejo de Estado tales disposiciones cuando se limitan a extraer consecuencias organizativas, especialmente en el ámbito de la distribución de competencias y organización de los Servicios, de las potestades expresamente reconocidas en la Ley.

La sentencia de 14 de octubre de 1997 resume la jurisprudencia en la materia declarando que se entiende por disposición organizativa aquella que, entre otros requisitos, no tienen otro alcance que el meramente organizativo de alterar la competencia de los órganos de la Administración competente para prestar el Servicio que pretende mejorarse. En el mismo sentido, la sentencia de 27 de mayo de 2002, recurso de casación número 666/1996, afirma que los reglamentos organizativos, como ha admitido el Tribunal Constitucional (v. Gr., sentencia 18/1982 fundamento jurídico 4), pueden afectar a los derechos de los administrados en cuanto se integran de una u otra manera en la estructura administrativa, de tal suerte que el hecho de que un reglamento pueda ser considerado como un reglamento interno de organización administrativa no excluye el cumplimiento del requisito que estamos considerando si se produce la afectación de intereses en los términos indicados".

En definitiva, si la disposició té efectes ad extra, és a dir, si pot afectar els interessos dels ciutadans, no es pot considerar com a merament organitzativa.

En aquest sentit s'ha pronunciat també la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears, en diverses sentències (núm. 580, de 28 de juny de 2010; núm. 828, de 29 de setembre de 2010, o la núm. 904, de 6 d'octubre de 2010), mitjançant les quals ha anul·lat diverses disposicions generals que l'Administració considerava de caràcter organitzatiu (i no les va sotmetre a dictamen del Consell Consultiu) però que, una vegada analitzat el seu contingut, el tribunal va considerar que es tractava de disposicions generals amb efectes ad extra.

Conseqüències de la infracció del procediment d'elaboració de disposicions generals 

La vulneració dels límits substancials i formals als quals està subjecta l'aprovació dels reglaments n'origina la invalidesa i és opinió majoritària que la invalidesa dels reglaments ho és sempre en el seu grau màxim; és a dir, de nul·litat absoluta o de ple dret. Així es desprèn de l'article 47.2 de la Llei 39/2015, que imposa la nul·litat de ple dret de les disposicions administratives que vulneren la Constitució, les lleis o altres disposicions administratives de rang superior, les que regulin matèries reservades a la llei, i les que estableixin la retroactivitat de disposicions sancionadores no favorables o restrictives de drets individuals.

Però, evidentment, cal distingir la irregularitat comesa i el grau d'infracció del procediment d'elaboració de disposicions generals.

Pel que fa a l'omissió de tràmits, el Tribunal Suprem entén:

Por lo que se refiere a la omisión de trámites, la jurisprudencia (contenida, entre otras, en las sentencias de 10 de octubre de 1991 (RJ 1991, 6953), recurso 658/1990, de 14 de octubre de 1992 (RJ 1992, 7698), recurso 4484/1990, de 15 de octubre de 1997 (RJ 1997, 7457), recurso 1483/1993, de 17 de marzo de 2000 (RJ 2000, 3501), recurso 2686/1996, de 19 de febrero de 2002 (RJ 2002, 2957), recurso 184/1999, de 28 de diciembre [sic] de 2005 (RJ 2006, 2018), recurso 5129/2002, de 24 de febrero de 2010 (RJ 2010, 4080), recurso 6861/04 , y de 6 de julio de 2010 (RJ 2010, 6065), recurso 446/2008 ), subraya que para que proceda la nulidad prevista en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/92 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) modificada por la Ley 4/99 (RCL 1999, 114), es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, es decir, palpable y a todas luces evidente e inequívoca, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental.

Respecte a l'omissió d'informes preceptius, el Tribunal Suprem té en compte la seva finalitat i la transcendència de la seva absència:

De modo que por lo que se refiere a los informes preceptivos, afirma la citada sentencia de 23 de enero de 2013 (RJ 2013, 1908), debemos atender a la finalidad que estos cumplen y la trascendencia de su ausencia, pues su finalidad es contribuir al acierto y legalidad de texto que se aprueba, propiciando que se tengan en cuenta todos los puntos de vista desde el que la cuestión objeto de regulación puede ser analizada y enriqueciendo dicha disposición mediante las observaciones de los sectores, personas o entidades consultadas, por estar afectados los intereses representados por ellas.

Por ello, solo cuando la omisión de trámites del procedimiento previsto para la elaboración de las disposiciones generales o su defectuoso cumplimiento se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, conllevará la nulidad de la disposición que se dicte.

Esta finalidad se traduce en una garantía ad extra, en la que se inscriben tanto la audiencia a los ciudadanos, directa o a través de las organizaciones o asociaciones reconocidas por la Ley, prevista en el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997 (RCL 1997, 2817), como la necesidad de una motivación de la regulación que se adopta, en la medida necesaria para evidenciar que el contenido discrecional que incorpora la norma no supone un ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria, y en una garantía interna, encaminada a asegurar tanto la legalidad como el acierto de la regulación reglamentaria, en la que se inscriben los informes y dictámenes preceptivos a que se refiere el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997 (RCL 1997, 2817) ( SSTS de 13 de noviembre de 2000 (RJ 2001, 65), rec. 513/1998, de 23 de septiembre de 2003 (RJ 2003, 7608), rec. 43/2002, de 26 de septiembre de 2003 (RJ 2003, 8105), re. 46/2002, de 29 de septiembre de 2003 (RJ 2003, 9071), rec. 45/2002, de 17 de diciembre de 2004 (RJ 2005, 388), rec. 2371/2001, y de 6 de mayo de 2009 (RJ 2009, 5425), rec. 1883/2007, entre otras). Por tanto, el nivel de exigencia y rigor con que ha de valorarse el incumplimiento de alguno de sus trámites debe atemperarse a las circunstancias concretas que concurran en cada caso en cada una de las disposiciones en las que se obliga a cumplir con este procedimiento, exigencia que compete respetar a quienes elaboren la norma, y en ello influirán de modo decisivo el objeto de cada disposición y las finalidades que cumplan ( STS de 6 de mayo de 2009 (RJ 2009, 5425), rec. 1883/2007).

La jurisprudència sí que ha considerat la manca de l'informe del Consell Consultiu, si aquest és preceptiu, com a causa de nul·litat de la disposició en concret i ja hem vist en l'apartat anterior que el Tribunal Superior de Justícia ha anul·lat diverses disposicions generals per aquest motiu.

En aquest sentit, el Tribunal Suprem ha manifestat: "Por consiguiente, la ausencia del dictamen preceptivo del Consejo de Estado en el procedimiento de elaboración de una disposición general debe reputarse un vicio sustancial que determina la nulidad de pleno derecho de la disposición general que lo padezca, tal y como ha reiterado nuestra jurisprudencia ( SSTS de 17 de julio de 2009 (RJ 2010, 514), Rec. 1031/2007, de 24 de noviembre de 2009 (RJ 2010, 328), Rec. 11/2006, y de 1 de junio de 2010 (RJ 2010, 5464), Rec. 3701/2008, entre otras)".

Respecte del tràmit d'audiència, hem vist que es tracta d'un tràmit essencial i que la finalitat d'aquest tràmit és proporcionar a l'òrgan administratiu corresponent les dades necessàries perquè la decisió que prengui sigui la més convenient. Així, es garanteixen els drets i interessos dels possibles afectats i l'interès públic. Però no s'ha d'incórrer en una aplicació mecànica de l'ordenament jurídic que condueixi a declarar la nul·litat d'una disposició general sense cap altra anàlisi que no sigui la comprovació de l'absència del tràmit en qüestió, sinó que cal que en cada cas, sempre que sigui possible, s'analitzi si l'omissió de l'audiència dels interessats ha suposat una frustració de la finalitat perseguida amb el tràmit indicat.