Omet navegació

2.4 La potestat reglamentària dels consells insulars

D'acord amb l'article 39 de l'Estatut d'autonomia de les Illes Balears (Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer, de reforma de l'Estatut d'autonomia de les Illes Balears), el sistema institucional autonòmic està integrat pel Parlament, el Govern, el president de la Comunitat Autònoma i els consells insulars de Mallorca, de Menorca, d'Eivissa i de Formentera.

Mitjançant la reforma de l'Estatut d'autonomia de 2007 es va reforçar el paper dels consells insulars com a institucions autonòmiques i es va introduir com a novetat l'atribució als consells insulars de la potestat reglamentària en les competències pròpies.

Així, l'article 70 de l'Estatut d'autonomia estableix una llista de matèries que són competències pròpies dels consells insulars, que tanca amb la previsió següent:

"Quan entri en vigor aquest Estatut d'autonomia s'han de transferir les competències atribuïdes com a pròpies als consells insulars, mitjançant un decret de traspàs acordat en comissió mixta de transferències".

A continuació, l'article 72 es refereix a la potestat reglamentària, i estableix que en les competències que són atribuïdes com a pròpies als consells insulars, aquests exerceixen la potestat reglamentària.

Això sense perjudici del que estableix l'article 58 de l'Estatut d'autonomia, segons el qual, en les competències que, d'acord amb l'Estatut, els consells insulars hagin assumit com a pròpies, el Govern de les Illes Balears pot establir els principis generals sobre la matèria, i garantir l'exercici de la potestat reglamentària dels consells insulars. I del que estableix l’article 72.2, quan afirma que la coordinació de l’activitat dels consells insulars en tot allò que pugui afectar els interessos de la Comunitat Autònoma correspon al Govern.

En un primer moment es va plantejar el problema de determinar, en les matèries atribuïdes als consells insulars com a competències pròpies, a qui corresponia, en l'àmbit de la nostra Comunitat Autònoma, l'exercici de la potestat reglamentària, i l'abast que s'havia de donar a la previsió de l'article 58 de l'Estatut.

El Consell Consultiu es va pronunciar sobre aquesta qüestió amb ocasió de l'aprovació per part del Govern de les Illes Balears de disposicions generals en matèries que l'article 70 de l'Estatut atribuïa als consells insulars.

Així, en el dictamen núm. 101/2007 va establir el següent:

"A l'entrada en vigor de la Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer, de reforma de l'Estatut d'autonomia de les Illes Balears, la potestat reglamentària del Govern ha quedat restringida, amb caràcter general, per l'existència d'un àmbit normatiu propi que correspon als consells insulars en les matèries a què es refereix l'article 70, com es dedueix dels articles reproduïts. En conseqüència, el Govern, en la matèria d'activitats classificades, espectacles públics i activitats recreatives i ordenació turística, només té, d'una banda, la potestat d'establir principis generals sobre la matèria que permetin un desplegament detallat per cada consell insular i adequat al seu àmbit territorial i, de l'altra, la capacitat de coordinar l'activitat dels consells insulars en assumptes d'interès autonòmic, amb participació dels ens insulars esmentats".

D'altra banda, en el dictamen esmentat s'indica que els consells insulars tenen la potestat reglamentària sense necessitat d'esperar el decret de traspàs.

El Consell Consultiu reitera aquesta doctrina en diversos dictàmens (92, 93, 101 i 104 de 2007, i 124, 127 i 142 de 2008), i la sintetitza en el Dictamen núm. 149/2008, sobre el Projecte de decret pel qual es regula la pesca amb arts de tirada tradicionals en aigües de les Illes Balears, en els termes següents:

"A) Des de l'entrada en vigor de la Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer, de reforma de l'Estatut d'autonomia de les Illes Balears (EAIB), la potestat reglamentària del Govern ha quedat restringida, amb caràcter general, per l'existència d'un àmbit normatiu propi que correspon als consells insulars en les matèries a què es refereix l'article 70. En conseqüència, el Govern en aquestes matèries només té, d'una banda, la potestat d'establir principis generals que permetin que cada consell insular en faci un desplegament detallat i adequat al seu àmbit territorial i, de l'altra, la facultat de coordinar l'activitat dels consells insulars en assumptes d'interès autonòmic i en l'exercici de les competències pròpies, amb la participació d'aquests. Aplicant, mutatis mutandis, als «principis generals normatius autonòmics» les regles establertes pel Tribunal Constitucional sobre la normativa bàsica estatal i la de desenvolupament autonòmic, resulta: a) els principis generals només es poden establir per decret del Govern, amb menció expressa del fet que es tracta d'una norma de principis; b) correspon, potestativament, al Govern de la Comunitat Autònoma la definició dels principis generals normatius, però no es pot obligar els consells insulars a esperar que el govern determini aquests principis; c) els principis generals han de constituir un mínim denominador normatiu comú a tot el territori autonòmic, de manera que no poden esgotar la matèria i han de deixar un marge ampli a la reglamentació dels consells insulars; d) els decrets reguladors de principis generals no són susceptibles de plantejament de conflicte en defensa de l'autonomia local, perquè no són disposicions amb rang de llei; e) els reglaments dels consells insulars requereixen el dictamen previ i preceptiu del Consell Consultiu; i f) la relació entre reglaments autonòmics de principis generals i els reglaments insulars és de competència i no de jerarquia.

B) Les competències enumerades en l'article 70 de l'EAIB, des de l'entrada en vigor d'aquest, són pròpies dels consells insulars, que poden exercir-hi la potestat reglamentària sense necessitat d'esperar l'aprovació d'un decret de traspàs acordat a la Comissió Mixta de Transferències, perquè, en termes generals, la potestat esmentada és inherent a la titularitat de la competència. S'assoleix aquesta conclusió, sense dificultat, traslladant a l'àmbit Govern-consells insulars la doctrina establerta pel Tribunal Constitucional en relació amb els reials decrets de traspàs de l'Estat a les comunitats autònomes, doctrina que la Sentència 240/2006, de 20 de juliol (FJ 12) resumeix així:

Los reales decretos de transferencia no atribuyen ni reconocen competencias, sino que traspasan servicios, funciones e instituciones. No son, en consecuencia, normes determinantes del sistema constitucional de distribución de competencias, compuesto por la Constitución y los estatutos de autonomía, cuyas prescripciones no pueden ser alteradas ni constreñidas por las disposiciones de los decretos de traspasos (SSTC 113/1983, 102/1985, 56/1989, 103/1989, 147/1991, entre otras).

Desde esta perspectiva, pues, aunque el Real Decreto de traspaso pudiera tener cierto valor interpretativo, como ya en otras ocasiones hemos declarado (SSTC 48/1985, 149/1985, 158/1986, 86/1989, 225/1993), este valor interpretativo no puede en modo alguno prevalecer sobre las previsiones constitucionales y estatutarias» (por todas, STC 132/1998, de 18 de junio, FJ 3). También hemos declarado (en la misma STC 132/1998 últimamente citada) que: La Constitución y los estatutos son, por lo general, las únicas fuentes del orden constitucional de competencias (STC 28/1983 y otras). "

Així mateix, cal destacar la Sentència de la Sala contenciosa administrativa del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears núm. 782, de 14 de setembre de 2010 , que va avalar la doctrina del Consell Consultiu en aquesta matèria, i va declarar no conforme a dret i nul el Decret 62/07, de 18 de maig, sobre activitats secundàries de música, entreteniment o oci desenvolupades en terrasses, espais, recintes o similars a l'aire lliure.

En aquesta Sentència es conclou que les competències pròpies dels consells insulars, recollides en l'article 70 de l'Estatut, les atribueixen i s'entenen assumides, per ministeri de l'Estatut d'autonomia, sense que el fet que l'article 70 indiqui que les competències atribuïdes com a pròpies als consells insulars es transferiran mitjançant un decret de traspàs, alteri aquesta conclusió.

Pel que fa a la previsió continguda en l'article 58 de l'Estatut, que permet al Govern de les Illes Balears establir els principis generals sobre la matèria en les competències que, d'acord amb l'Estatut, els consells insulars hagin assumit com a pròpies, la Sentència esmentada afirma que:

"Aquesta potestat reglamentària del Govern, que naturalment conviu amb l'activitat legislativa en cada matèria, és per tant d'interpretació restrictiva i, en tot cas, primer, ha de deixar marge a la potestat reglamentària del Consell Insular i, segon, la seva falta d'exercici no impedirà al Consell Insular exercitar la seva".

Cal tenir en compte que la Sentència de la Sala ha estat revocada pel Tribunal Suprem, mitjançant Sentència de 25 de novembre de 2014, en considerar que malgrat el contingut del decret impugnat és en part una normativa que es pot qualificar com a ordenació del turisme, l'examen d'aquest contingut revela que les competències primordials són les relatives a regulació d'empreses i dels establiments turístics (article 30.11 de l'Estatut d'Autonomia) i al procediment administratiu (article 30.36), cap de les quals estan compreses entre les corresponents als Consells Insulars en l'article 70.

En conseqüència, en aquest cas concret, el Tribunal Suprem ha considerat que l'Administració de la Comunitat Autònoma era competent per dictar aquest decret.

Amb posterioritat, el Consell Consultiu ha matisat aquesta qüestió, i, per exemple, en el dictamen núm. 193/2010 de 26 de novembre de 2010, relatiu al projecte de decret de principis generals per a la concessió d'ajudes econòmiques de pagament únic recollides en l'article 27 de la Llei orgànica 1/2004, de 28 de desembre, de mesures de protecció integral contra la violència de gènere, reitera el que ja s'ha manifestat en dictàmens anteriors sobre la potestat reglamentària dels consells insulars en les matèries que l'article 70 de l'Estatut d'autonomia els atribueix com a pròpies, però fa referència a l'abast que s'ha de concedir a la facultat del Govern de les Illes Balears d'establir principis generals, matisant en cert sentit la doctrina anterior.

Aquest dictamen considera que diversos articles del projecte que informa no podien considerar-se principis generals, i es remet al Dictamen 114/2010, en el qual indicava el següent:

"Per això, excepcionalment i per raons d'interès general, el Consell Consultiu entén que el Govern pot incloure, en decrets de principis generals, normes reglamentàries que no tenguin la vocació d'imposar-se incondicionalment a cada una de les illes. Dit d'una altra manera, aquests decrets poden incloure, d'una banda, principis generals normatius i, de l'altra, disposicions i regles complementàries o connexes, les quals poden ser desplaçades, a cada illa, per la normativa que el consell insular competent dicti en execució de les lleis aprovades pel Parlament balear (articles 72 i 84.2 de l'Estatut d'autonomia)".

I, així, conclou que "d'acord amb aquesta doctrina, els articles indicats han de ser considerats disposicions o regles complementàries o connexes que poden ser desplaçades, a cada illa, per la normativa que el consell insular respectiu dicti a aquest".

En dictàmens més recents, com el Dictamen 33/2018 i el Dictamen 63/2014, el Consell Consultiu reitera la doctrina que ha anat construint sobre els decrets de principis generals i els seus límits:

Des de l'entrada en vigor de la Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer, la potestat reglamentària del Govern ha quedat restringida, amb caràcter general, per l'existència d'un àmbit normatiu propi que correspon als consells insulars en les matèries a què es refereix l'article 70. En conseqüència, el Govern en aquestes matèries només té, d'una banda, la potestat d'establir principis generals que permetin que cada consell insular en faci un desplegament detallat i adequat al seu àmbit territorial i, de l'altra, la facultat de coordinar l'activitat dels consells insulars en assumptes d'interès autonòmic i en l'exercici de les competències pròpies, amb la participació d'aquests. Aplicant, mutatis mutandis, als «principis generals normatius autonòmics» les regles establertes pel Tribunal Constitucional sobre la normativa bàsica estatal i la de desenvolupament autonòmic, resulta: a) els principis generals només es poden establir per decret del Govern, amb menció expressa del fet que es tracta d'una norma de principis; b) correspon, potestativament, al Govern de la Comunitat Autònoma la definició dels principis generals normatius, però no es pot obligar els consells insulars a esperar que el govern determini aquests principis; c) els principis generals han de constituir un mínim denominador normatiu comú a tot el territori autonòmic, de manera que no poden esgotar la matèria i han de deixar un marge ampli a la reglamentació dels consells insulars; d) els decrets reguladors de principis generals no són susceptibles de plantejament de conflicte en defensa de l'autonomia local, perquè no són disposicions amb rang de llei; e) els reglaments dels consells insulars requereixen el dictamen previ i preceptiu del Consell Consultiu, i f) la relació entre reglaments autonòmics de principis generals i els reglaments insulars és de competència i no de jerarquia.

 

En definitiva, d'acord amb la doctrina del Consell Consultiu, les competències enumerades en l'article 70 de l'Estatut d'autonomia, des de l'entrada en vigor d'aquest, són pròpies dels consells insulars, que poden exercir-hi la potestat reglamentària sense necessitat d'esperar l'aprovació d'un decret de traspàs acordat a la Comissió Mixta de Transferències, perquè es considera que la potestat esmentada és inherent a la titularitat de la competència.

Per tant, el Govern de les Illes Balears no és competent per regular mitjançant decret o ordre una matèria que l'Estatut atribueix com a pròpia als consells insulars, encara que no s'hagi aprovat el corresponent decret de traspàs.

No obstant això, el Govern pot establir els principis generals sobre la matèria, i garantir l'exercici de la potestat reglamentària dels consells insulars. I a més, pot incloure, en decrets de principis generals, normes reglamentàries que no tenguin la vocació d'imposar-se incondicionalment a cadascuna de les illes.