A Espanya, per l’Acord del Consell de Ministres de 26 de gener de 1990 es va aprovar el Qüestionari d’avaluació que ha d’acompanyar els projectes normatius que s’eleven al Consell de Ministres, al seu torn seguidor de la tècnica de les checklisten feta servir en altres països. No dirigit en exclusiva als avantprojectes de llei, sinó també als reglaments d’execució de les lleis, aquest qüestionari pretén fer una avaluació apriorística de la qualitat i l’eficàcia de la norma, i plantejar-se:
— La seva necessitat: raons d’ordre jurídic o polític i objectius.
— Les repercussions jurídiques i institucionals, respecte de les Comunitats Europees, les comunitats autònomes i Administració de l’Estat.
— Els efectes socials i econòmics (repercussió econòmica i pressupostària, mitjans humans, acceptació o rebuig).
Amb la utilització d’aquest qüestionari es pretenia obtenir més coherència interna entre les diferents normes per assegurar el respecte del sistema constitucional de fonts. Dels possibles continguts de les checklisten (molt més àmplies les alemanyes), es va optar a Espanya per una versió reduïda i modesta en els objectius, materialitzada en una vintena d’interrogants, encara que això no obsta perquè s’hagi considerat lloable tot intent d’introduir criteris de tècnica legislativa en els processos de creació de les normes que redundin en l’homogeneïtat i la coherència de l’ordenament jurídic.
La millora de la qualitat de les normes s’ha constituït en una prioritat per al conjunt dels països de nostre entorn al llarg dels darrers anys, a causa, entre altres factors, del paper que els ordenaments jurídics juguen com a motor del desenvolupament sostenible, la competitivitat i la creació d’ocupació, i independentment de la finalitat darrera que ha de complir tota norma, que no és cap altra que la de garantir la seguretat jurídica dels ciutadans com a destinataris finals.
En la comunicació de la Comissió al Consell i al Parlament Europeu de 16 de març de 2005 «Legislar millor per potenciar el creixement i l’ocupació a la Unió Europea», la Comissió ja recomanava que tots els estats membres establissin estratègies per legislar millor i, en particular, sistemes nacionals d’avaluació d’impacte que permetessin determinar les conseqüències econòmiques, socials i mediambientals d’una norma, com també les estructures de suport adaptades a les seves circumstàncies.
Amb caràcter preliminar, cal de recordar que el procés d’implantació d’avaluacions prèvies de les normes va començar amb la Directiva 2006/123/CE, referent als serveis en el mercat interior i que va imposar als estats l’obligació a partir de llavors de motivar les noves disposicions legals, reglamentàries o administratives relatives a l’accés o exercici de les activitats que tractava, la qual cosa es va ampliar en introduir-se mitjançant la Llei 25/2009, de 22 de desembre, l’article 39 bis de la Llei 30/1992, de 26 de novembre.
L’any 2009 l’Estat dictà el Reial decret 1083/2009, de 3 de juliol, que té per objecte precisar el contingut de les memòries, els estudis i els informes sobre la necessitat i l’oportunitat dels projectes de normes, i també de la memòria econòmica i de l’informe sobre l’impacte per raó de gènere, que han d’acompanyar els avantprojectes de llei i els projectes de reglament, als quals fan referència els articles 22 i 24 de la Llei 50/1997, i per tal de sistematitzar i simplificar aquests informes i memòries preveu que s’incloguin en un únic document, que ha de dur per títol «Memòria de l’anàlisi d’impacte normatiu».
La finalitat darrera de la memòria de l’anàlisi d’impacte normatiu és garantir que a l’hora d’elaborar i aprovar un projecte es disposi de la informació necessària per valorar l’impacte que la norma suposarà per als destinataris i agents. Per a això, resulta imprescindible motivar la necessitat i l’oportunitat de la norma que es projecta, valorar les diferents alternatives existents per a la consecució de les finalitats que se cerquen i analitzar-ne detalladament les conseqüències jurídiques i econòmiques, especialment sobre la competència, que es derivaran per als agents afectats, així com la seva incidència des del punt de vista pressupostari, d’impacte de gènere i en l’ordre constitucional de distribució de competències.
D’acord amb la disposició addicional primera del Reial decret 1083/2009, l’11 de desembre de 2009 el Consell de Ministres va aprovar la Guia metodològica per a l’elaboració de la memòria de l’anàlisi d’impacte normatiu. Aquesta Guia neix com una eina bàsica per als òrgans o centres directius que elaboren normes, ja que estableix les pautes orientatives metodològiques i l’ordre d’actuacions que han de seguir a l’hora d’elaborar els diferents elements que componen la memòria.
El 27 d’octubre de 2017 el Consell de Ministres va aprovar el Reial decret 931/2017, de 27 d’octubre, pel qual es regula la memòria de l’anàlisi d’impacte normatiu, el qual deroga l’anterior text de l’any 2009. El nou Reial decret té per objecte desenvolupar les previsions contingudes en la nova redacció que fa de l’article 26.3 de la Llei 50/1997, de 27 de novembre, del Govern, la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic, referent a la memòria de l’anàlisi d’impacte normatiu que ha d’acompanyar els avantprojectes de llei i els projectes de reials decrets llei, reials decrets legislatius i normes reglamentàries. S’adapta d’aquesta forma a les novetats de les noves lleis administratives i a les recomanacions i millors pràctiques de l’OCDE i de la Unió Europea. Així mateix, el text recull un mandat perquè en el termini de sis mesos l’executiu adapti l’actual Guia metodològica per a l’elaboració de la memòria de l’anàlisi d’impacte normatiu.
De moment, el Ministeri d’Hisenda té publicada la Guia metodològica anterior:
<https://www.mptfp.gob.es/dam/es/portal/funcionpublica/gobernanza-publica/simplificacion/impacto-normativo/guia_metodologica_ain.pdf>
La memòria, d’acord amb la disposició addicional segona del Reial decret 931/2017, no s’exigeix en el cas de l’elaboració de l’avantprojecte de llei de pressuposts generals de l’Estat. La documentació complementària que ha d’acompanyar el projecte de llei de pressuposts generals de l’Estat és la que estableix l’article 37.2 de la Llei 47/2003, de 26 de desembre, general pressupostària.1
La Llei 2/2011, de 4 de març, d’economia sostenible, dedica el capítol I (actualment derogat per la disposició derogatòria de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques) a la millora de la qualitat de la regulació, el qual recull els principis de bona regulació aplicables a les iniciatives normatives de l’Administració i els instruments per a la millora regulatòria, amb una atenció especial a la transparència i l’avaluació prèvia i posterior de les iniciatives esmentades i a la formalització d’instruments amb aquesta finalitat: els nous informes periòdics sobre les actuacions de millora regulatòria i el treball del Comitè per a la Millora de la Regulació de les Activitats de Serveis. Per tant, la qualitat normativa passa a ser una exigència legal més enllà de recomanacions formals o de tècnica normativa.
En l’àmbit autonòmic, la Llei 12/2010, de 12 de novembre, va transposar la Directiva 2006/123/CE, de 12 de desembre, del Parlament Europeu i del Consell, relativa als serveis al mercat interior i a la qual abans es fa referència, i va modificar l’article 36 de la Llei 4/2011, de 31 de març, de la bona administració i el govern de les Illes Balears, per establir l’exigència d’informes en dos supòsits:
-
En cas d’introduir un silenci administratiu amb efectes desestimatoris, un informe que motivi les raons imperioses d’interès general que el justifiquin.
-
En cas d’establir un règim d’autorització per accedir o exercir una activitat de serveis, un informe que motivi la concurrència dels requisits de no discriminació, necessitat i proporcionalitat d’aquest règim en el marc del que disposa la Llei bàsica estatal 17/2009, de 23 de novembre, sobre el lliure accés a les activitats de serveis i el seu exercici.
Per la seva part, l’article 13.2 de la Llei 4/2011 establia que les memòries, els estudis i els informes ja establerts i en vigor per a la tramitació normativa, segons el que disposa l’article 42 de la mateixa Llei, s’havien de refondre en un únic document que es denominava memòria de l’anàlisi de l’impacte normatiu, que havia de redactar l’òrgan o centre directiu proposant del projecte normatiu de manera simultània a la seva elaboració, recollint la idea d’unificar en únic document els diferents documents integrants de l’expedient de tramitació normativa i configurant-lo com una memòria visqui.
També en l’àmbit de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears l’article 42 d’aquest mateix text legal establia el següent:
1. L’Administració de la comunitat autònoma de les Illes Balears ha de vetllar per la cultura de la qualitat normativa. En aquest sentit, per iniciar el procés d’elaboració d’avantprojectes de llei, és requisit previ presentar una anàlisi d’impacte normatiu mitjançant un estudi rigorós de les conseqüències per a la societat, especialment les econòmiques, d’aplicar una determinada norma, com també les possibles alternatives a aquesta norma i les conseqüències econòmiques derivades de la seva aplicació.
2. Aquesta anàlisi s’ha d’incloure en la memòria justificativa prèvia que en tot cas s’ha d’adjuntar als avantprojectes legislatius, segons el que estableix l’article 13 d’aquesta llei. El contingut i el sistema d’elaboració i de gestió d’aquesta «Memòria de l’anàlisi de l’impacte normatiu» han de ser determinats per acord del Consell de Govern a proposta de la conselleria competent en matèria de qualitat dels serveis en un termini no superior a dos mesos comptadors a partir del mateix dia d’entrada en vigor d’aquesta llei.
3. La memòria ha d’expressar el marc normatiu en el qual s’insereix la proposta i, en tot cas, ha d’incloure una relació de les disposicions afectades i la taula de vigències de disposicions anteriors sobre la mateixa matèria.
Respecte a aquest aspecte de la memòria, el Consell Consultiu de les Illes Balears, en el Dictamen núm. 2/2014, estableix que, quant a l’anàlisi de l’impacte normatiu, els òrgans administratius encarregats de la tramitació de la norma han de posar especial atenció a tres punts, entre d’altres, exigits per l’article 42.2 de la Llei 4/2001. En efecte, aquests tres punts, que estan interrelacionats i són importants per determinar l’abast de la norma, són:
— El marc normatiu en què s’insereix la norma. Cal reflectir en aquest punt, esmentades de manera adequada, totes les normes jurídiques que formen el grup normatiu en què es pot entendre la norma i en què troba cobertura.2
— La relació de disposicions afectades. L’òrgan instructor ha d’enumerar aquí les disposicions que es deroguen (cas més habitual), se suspenen, es limiten o es reinterpreten. Es tracta, doncs, de normes ja vigents sobre les quals té incidència decisiva el projecte i la seva aprovació.
— La taula de vigències de disposicions anteriors. A diferència de l’anterior, naturalment, el mateix òrgan instructor ha d’exposar les normes que continuaran vigents i que, en aquest sentit, no estan afectades. Per tant, és una exposició complementària de l’anterior, però mai no es pot incloure aquí una norma que, malgrat que ara és vigent, serà derogada. D’altra banda, és un exponent de la rellevància que s’atorga a la seguretat jurídica i a la simplificació normativa, ara objecte d’especial atenció en les lleis més recents.
4. Aquesta memòria ha de fer referència a criteris de simplificació i de reducció de càrregues administratives i ha de valorar l’oportunitat de la proposta, l’impacte econòmic i pressupostari, l’impacte sobre els sectors, col·lectius o agents afectats per la norma, inclòs l’efecte sobre la competència, les accions de consulta fetes i les accions de participació ciutadana desenvolupades, entre altres criteris que garanteixin que les normes que s’han d’aprovar són necessàries, amb objectius clars, proporcionades, eficaces, accessibles i transparents.
5. S’ha de garantir que la informació obtinguda a partir de l’estudi de l’impacte flueixi tant pels canals de comunicació amb la ciutadania com pels canals interadministratius, mitjançant la instauració dinàmica de sistemes d’informació en les organitzacions públiques.
6. S’ha d’impulsar la cultura de la qualitat normativa mitjançant el foment de la participació de la societat civil, com a element fonamental per millorar la qualitat de la legislació i la seva adequació a les necessitats socials.
D’aquesta redacció es desprèn que la memòria d’impacte normatiu era només aplicable als projectes de llei. Així, el Dictamen del Consell Consultiu núm. 138/2014 reconeix que «aquest article 42, que exigeix la presència d’un nou tràmit en els procediments d’elaboració de lleis (anàlisi d’impacte normatiu), no és aplicable als procediments d’elaboració de reglaments (així també ho va confirmar la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears 446/2014, de 22 de setembre)».3 Ara bé, el Consell Consultiu va considerar que els requisits exigits en l’article 4 de la Llei d’economia sostenible (que s’havien de justificar en qualsevol cas a l’inici del procediment d’elaboració de la norma de què es tractàs) podien acreditar-se mitjançant qualsevol dels tràmits que preveu la Llei 4/2001, del Govern de les Illes Balears, com podia ser la memòria a la qual es refereix l’article 42.1 de la mateixa Llei. El que és rellevant no és tant la denominació del tràmit sinó la justificació del compliment dels requisits i el continguts en la Llei d’economia sostenible.
La Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, no regula la memòria d’impacte normatiu, però sí ho fa la Llei 50/1997, de 27 de novembre, d’organització, competència i funcionament del Govern, en l’apartat 3 de l’article 26, que recull els aspectes que ha de contenir.
L’article 60.1 de la Llei 1/2019, de 31 de gener, del Govern de les Illes Balears, estableix que l’òrgan que tramita el procediment ha d’elaborar una memòria de l’anàlisi d’impacte normatiu, com a document dinàmic, que s’ha d’anar actualitzant amb la incorporació dels aspectes rellevants resultants de les diferents fases de la tramitació, des de l’acord d’inici fins a l’acabament del procediment d’elaboració normativa.
Per tant, és important tenir clar que no hi ha àmbits vetats o que no puguin ser tinguts en compte en la memòria d’impacte normatiu, sinó que el proposant ha de referir els aspectes que siguin necessaris. Una anàlisi d’impacte normatiu al més completa possible no farà sinó reforçar la proposta.4
En definitiva, la memòria, tal com estableix la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears 446/2014, de 22 de setembre, «Cumple una doble función, primero, de subministrar a la CAIB la información necesaria para adoptar la específica decisión normativa precisa y, a la vez, esa Memoria de impacto normativo cumple también la función de aportar i hacer públicas sus razones.
Por lo tanto, la Memoria de análisis de impacto normativo no se conforma con meras explicaciones sino que requiere la demostración de que la norma aprobada ha venido precedida de un completo proceso de análisis adequado al caso».
L’article 60.2 de la Llei 1/2019 estableix quins han de ser els continguts que s’han d’incloure en la memòria d’impacte normatiu:
1. Oportunitat de la proposta normativa: justificació de la necessitat de regulació i del rang normatiu i adequació de la regulació als objectius i les finalitats de la norma, cosa que respon als principis de necessitat, eficàcia i proporcionalitat.
2. Contingut: marc normatiu en el qual s’insereix la proposta, relació de disposicions vigents que afecta o deroga, adequació a l’ordre de distribució de competències i relació amb els ordenaments estatal i europeu, en el sentit assenyalat abans en el Dictamen núm. 2/2014 del Consell Consultiu de les Illes Balears. Aquest apartat respon al principi de seguretat jurídica.
Entenem que en el contingut ha d’incloure una descripció del contingut de la proposta normativa en la qual es reflecteixin clarament:
— L’estructura de la proposta, amb indicació de les divisions i el nombre d’articles.
— El resum de cadascuna de les parts i de les mesures contingudes en la proposta.
— Els elements nous que incorpora la proposta.
Així mateix, en aquest apartat entenem que s’han de justificar, a més, els aspectes següents:
— Les raons imperioses d’interès general que justifiquen la introducció d’un silenci administratiu amb un efecte desestimatori (article 59.1.c) de la Llei 1/2019).
— La singularitat de la matèria o explicació de les finalitats perseguides quan en matèria de procediment administratiu la iniciativa normativa estableixi tràmits addicionals o diferents dels que preveu la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques.
La previsió continguda en el paràgraf tercer de l’apartat 4 de l’article 129 de la Llei 39/2015 obligava a justificar no només en la llei habilitant sinó també en la memòria d’impacte normatiu l’atribució directa de la potestat reglamentària als titulars de les conselleries o a altres òrgans dependents o subordinats. Aquest aspecte resulta ja inaplicable perquè la Sentència 55/2018 considera que el que és decisiu és que el legislador estatal ordinari no té competència per distribuir poders normatius entre les institucions autonòmiques, en general, i per assignar, llevar, limitar o repartir la potestat reglamentària a les comunitats autònomes, en particular. És procedent, en conseqüència, estimar la impugnació, però només parcialment, sense declarar la inconstitucionalitat i nul·litat del tercer paràgraf de l’article 129.4 de la Llei 39/2015 en la seva totalitat. N’hi ha prou amb declarar la dels incisos «o consell de govern respectiu» i «o de les conselleries del Govern». Eliminats aquests incisos de l’ordenament jurídic, el paràgraf tercer de l’article 129.4 es refereix exclusivament a la potestat reglamentària en l’àmbit estatal. Ara bé, crida l’atenció que en l’article 46 de la Llei 1/2019, relatiu a la potestat reglamentària, es faci una remissió a la legislació bàsica. Així, aquest precepte estableix que els consellers poden dictar disposicions reglamentàries en les matèries pròpies dels seus departaments, en els casos següents:
-
Quan les disposicions tenguin per objecte regular l’organització i el funcionament dels serveis de la conselleria.
-
Quan ho autoritzi una llei o un decret del Govern, i d’acord amb la legislació bàsica.
1 En aquest sentit, l’article 45 de la Llei 14/2014, de 29 de desembre, de finances de les Illes Balears, estableix quina és la documentació que únicament ha d’acompanyar la llei de pressuposts. Així mateix, el projecte de llei del Govern de les Illes Balears preveu en l’article 53 que estan exclosos del procediment d’elaboració de normativa la llei de pressuposts generals de la Comunitat Autònoma.
2 En aquest apartat s’ha d’incloure una anàlisi sobre l’adequació del projecte a l’ordre constitucional i estatutari de distribució competències.
3 Aquesta Sentència també assenyala que la Llei 4/2011, com es desprèn de l’article 42.2, necessita desplegament reglamentari quant a les eines d’avaluació dels avantprojectes de llei.
4 Vegeu la lletra g) de l’article 60 de la Llei 1/2019, de 31 de gener, del Govern de les Illes Balears.