1.4 Distinció de les disposicions administratives de caràcter general de la Llei i de l'acte administratiu

Les disposicions administratives o reglaments són normes emanades del Govern i de les administracions públiques, però la seva naturalesa és distinta de la llei i de l'acte administratiu. Malgrat la seva naturalesa de normes que integren l'ordenament jurídic, les disposicions administratives es diferencien substancialment de les lleis:

1. respecte del subjecte productor de les normes, atès que les lleis són normes emanades del Parlament (si bé hem de recordar en aquest punt les disposicions amb força de llei dictades pel Govern) mentre que les disposicions administratives són normes dictades pel Govern i l'Administració.

2. Les disposicions administratives són sempre una norma subordinada i complementària de la llei, i ocupen un rang inferior en la jerarquia normativa (Conseqüències: les disposicions administratives no poden vulnerar el que preveuen les lleis ni poden regular les matèries que la Constitució i els estatuts d'autonomia reconeixen de la competència de les Corts Generals o de les assemblees legislatives de les comunitats autònomes).

3. Les lleis gaudeixen, en principi, d'immunitat judicial, només les pot revisar el Tribunal Constitucional, mentre que els jutges i tribunals no poden inaplicar una llei. Per contra, els reglaments són objecte de diversos controls: revisió d'ofici per l'Administració, de conformitat amb l’article 106 de la Llei 39/2015; inaplicació judicial dels reglaments inconstitucionals o il·legals i la impugnació i l’anul·lació del reglament mitjançant un recurs contenciós administratiu davant la jurisdicció contenciosa administrativa.

Més dificultosa pot ser la distinció de les disposicions administratives i els actes administratius, ja que ambdós emanen de l'Administració.

Malgrat la seva naturalesa de normes que integren l'ordenament, una primera aproximació a aquesta distinció es desprèn de la mateixa definició d'aquestes figures: les disposicions administratives són normes emanades del Govern i de les administracions, amb valor subordinat a la llei, i els actes administratius són la resta de productes no normatius de les administracions, és a dir, no són normes.

La diferència entre ambdues figures es fonamenta en el fet que el seu règim jurídic aplicable és diferent:

Procediment d'elaboració	La llei regula un procediment especial per elaborar les disposicions administratives, que estudiarem en aquest curs, diferent del procediment administratiu que segueixen les administracions per produir actes administratius.
Derogació	L'Administració, en qualsevol moment, pot derogar els reglaments, però no pot anul·lar directament els seus propis actes declaratius de drets, sinó que ha d'acudir als procediments prevists (revisió d'ofici d'actes nuls, declaració de lesivitat d'actes anul·lables, etc.).
Conseqüències de la seva il·legalitat	Els reglaments il·legals són nuls de ple dret (article 47.2 de la Llei 39/2015), en canvi els actes administratius il·legals per regla general són simplement anul·lables, i seran nuls de ple dret únicament en els supòsits de l’article 47.1 del text legal esmentat.
Vies processals d'inpugnació	Contra els reglaments no es poden interposar els recursos administratius que la llei sí que preveu contra els actes administratius, sinó que únicament cal acudir a la jurisdicció contenciosa administrativa.
Potestat per dictar-los	La potestat reglamentària o potestat per dictar disposicions administratives de caràcter general només correspon a determinats òrgans que integren el Govern (Consell de Govern, president i consellers), mentre que la potestat de dictar actes administratius és una qualitat general dels òrgans administratius.
Destinataris	Tradicionalment, s'ha dit que els reglaments tenen per destinatari una pluralitat de persones, mentre que els actes administratius tenen un destinatari concret i singular. No obstant això, aquesta diferenciació no és correcta, perquè hi ha reglaments amb destinataris singulars, com els reglaments organitzatius, i actes administratius els destinataris dels quals són una pluralitat de persones.
Innovació de l'ordenament jurídic	Els reglaments innoven l'ordenament jurídic, formen part del bloc de legalitat. En canvi, els actes administratius es limiten a aplicar l'ordenament jurídic a un supòsit concret.
Efectes del seu compliment	Els actes administratius s'esgoten quan es compleixen, mentre que els reglaments no s'esgoten ni es consumeixen quan es compleixen, sinó que s'afirmen i es consoliden.

Per acabar, cal destacar la diferència entre els reglaments i les circulars i instruccions internes, que de vegades també pot ser dificultosa.

Les circulars i instruccions internes són regles de servei de contingut general que els titulars dels òrgans administratius poden adreçar als seus inferiors jeràrquics per ordenar la seva actuació.

Tenen el fonament en la potestat autoorganitzativa i en el poder jeràrquic de les autoritats superiors per condicionar l'actuació dels òrgans inferiors.

El seu contingut pot ser molt divers: establir un criteri uniforme que cal que segueixin tots els funcionaris davant determinades circumstàncies, imposar determinades obligacions o objectius que han de complir les unitats administratives, etc. però en cap cas no es poden adreçar als ciutadans ni afectar-los.

Pel que fa a la seva naturalesa jurídica, tradicionalment se'ls ha negat el caràcter normatiu-jurídic, ja que operen en l'àmbit intern i no tenen eficàcia sobre tercers, si bé actualment hi ha la tendència de considerar-les normes internes, però no són reglaments.

Els efectes d'aquestes circulars i instruccions són interns, únicament en l'organització administrativa. En canvi, en l'àmbit extern no tenen efectes, ja que no són oposables a tercers ni poden obligar o crear potestats que incideixin sobre l'esfera jurídica de tercers.

Ara bé, cal tenir present que la determinació del que és una instrucció o circular no depèn de la seva denominació, sinó del contingut real de l'instrument jurídic. És important tenir-ho en compte, perquè hi ha circulars que realment són disposicions reglamentàries, amb efectes plens i vinculants davant tercers. En conseqüència s’haurien de sotmetre al procediment d’elaboració previst per les disposicions reglamentàries.