Seguint Alberto Castells, la tècnica legislativa es pot definir com l’art i la destresa necessàries per arribar a una elaboració correcta i eficaç de la llei. Per tant, la tècnica legislativa es conforma pels procediments, les formulacions, les regles i els estils ordenats i sistematitzats que tracten la llei durant el procés d’elaboració.
La tècnica legislativa no té regulació constitucional o legal; no existeix un precepte que defineixi què significa i com respectar-la. Només a través de la seva vinculació amb la seguretat jurídica es pot arribar a comprendre el valor que té.
L’article 9.3 de la Constitució espanyola (d’ara endavant CE) enuncia una sèrie de principis essencials pels quals es regeix l’ordenament jurídic. Així, l’article esmentat consagra el principi de legalitat, la jerarquia normativa, la publicitat de les normes, la irretroactivitat de les disposicions sancionadores no favorables o restrictives de drets individuals, la seguretat jurídica, la responsabilitat i la interdicció de l’arbitrarietat dels poders públics.
La seguretat jurídica implica, d’acord amb el Tribunal Constitucional (veg. les sentències 104/2000 i 37/2012):
1. Certesa sobre l’ordenament jurídic aplicable i els interessos jurídicament tutelats.
L’existència d’un estat social i democràtic de dret, de diversos centres de producció normativa, tant interns com externs, i l’àgil evolució de l’actual realitat social són en l’origen de l’existència d’«un món de lleis desbocades».
En efecte, davant una quantitat ingent de normes resulta molt complicat conèixer les realment vigents en un moment determinat, tant per part del ciutadà que les ha de complir com per part del jurista que les ha d’aplicar, a qui s’ha obstaculitzat la tasca perquè, abans de dur a terme la seva tasca pròpia d’interpretació, ha de fer un enorme esforç de recerca de la norma aplicable. És més: la diversitat de centres de producció normativa (Unió Europea, Estat central, comunitats autònomes, diputacions i ajuntaments) també dificulta la tasca dels operadors jurídics, ja que de vegades es troben davant el problema d’articular de manera correcta el sistema de prelació de fonts amb la finalitat d’intentar determinar el dret aplicable. Així, actualment, està en voga la polèmica sobre la legislació aplicable en el supòsit que l’Estat dicti normativa bàsica incompatible amb la normativa autonòmica anterior i el seu possible efecte de desplaçament de la normativa autonòmica. Aquest debat va cobrar importància en relació amb la matèria de què tractam, arran de la regulació, per primera vegada amb caràcter bàsic, del procediment d’elaboració de les normes mitjançant la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques. En relació amb aquest punt, hi ha a la vostra disposició el Dictamen núm. 19/2017 del Consell Consultiu de les Illes Balears, que tracta sobre aquest tema, i la jurisprudència sobre això, per si teniu interès i voleu aprofundir en aquest tema (Recursos 7, 8 i 9).
És important recordar que, respecte d’aquest caràcter bàsic dels preceptes de la Llei 39/2015 que regulen el procediment d’elaboració de normes, recentment s’ha dictat la Sentència del Tribunal Constitucional núm. 55/2018, de 24 de maig (Recurs 12), en relació amb el recurs d’inconstitucionalitat interposat pel Govern de la Generalitat de Catalunya contra diversos preceptes de la Llei 39/2015. La Sentència declara inaplicables determinats preceptes a les comunitats autònomes: en alguns casos els declara únicament inaplicables a la iniciativa legislativa (sí aplicables, per tant, a l’elaboració de normes reglamentàries). Aquesta Sentència que és a la vostra disposició i s’anirà comentant al llarg d’aquest curs.
2. Expectativa raonablement fonamentada del ciutadà de quina ha de ser l’actuació del poder en l’aplicació del dret. La Interlocutòria del Tribunal Constitucional núm. 71/2003, de 26 de febrer, indica que «hay que considerar que dicho principio también implica que no se generen dudas sobre las consecuencias derivadas de las normas vigentes (STC 46/1990, F. 4)».
Així, en la STC 83/2005 pot llegir-se que la seguretat jurídica s’ha d’entendre com «la expectativa razonablemente fundada del ciutadano en cual ha de ser la actuación del poder en la aplicación del derecho», i en la STC 273/2000 el Tribunal afirma que aquest principi «protege la confianza de los ciutadanos, que ajustan su conducta económica a la legislación vigente, frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles».
Ara bé, l’estabilitat i la consegüent confiança dels ciutadans en l’ordenament jurídic no pot comportar-ne la inamobilitat, per la qual cosa s’ha d’adaptar a la realitat social. El Tribunal Constitucional afirma que el principi de seguretat jurídica «no puede erigirse en valor absoluto por cuanto daría lugar a la congelación del ordenamiento jurídico existente, siendo así que éste, al regular relaciones de convivencia humana, debe desponder a la realidad social de cada moment como instrumento de perfeccionamiento y de progreso.»
3. Claredat del legislador sense confusió normativa, és a dir, la claredat de les normes en la redacció i des del punt de vista de la tècnica d’elaboració. Així, en la STC 46/1990 el Tribunal considera que l’autor de la norma ha infringit el principi de seguretat jurídica «al generar una situación de incertidumbre jurídica». L’exigència de l’article 9.3 relativa al principi de seguretat jurídica implica que el legislador ha de perseguir la claredat i no la confusió normativa, ha de procurar que sobre la matèria sobre la qual es legisli sàpiguen els operadors jurídics i els ciutadans a què s’han d’atenir i ha de fugir de provocar situacions objectivament confuses. «Hay que promover y buscar la certesa respecte a qué es Derecho y no».
Ara bé les lleis, les normes jurídiques, només cobren sentit en relació amb la resta de lleis o normes que formen part de l’ordenament jurídic en què totes s’integren. Com ha manifestat nombroses vegades el Tribunal Constitucional «cada norma singular no constituye un elemento aislado e incomunicado en el mundo del Derecho, sinó que se integra en un ordenamiento jurídico determinado». És per això que, precisament, la tècnica legislativa no només ha d’elaborar regles o directrius encaminades a millorar la qualitat de les lleis individualment considerades, sinó que també ha de formular regles o directrius encaminades a millorar la qualitat de l’ordenament jurídic en el seu conjunt: és a dir, ha de formular regles que redundin en benefici d’una bona estructura i coherència de l’ordenament jurídic. Com amb raó ha assenyalat Sainz Moreno, la tècnica normativa ha hagut de superar la seva concepció originària d’art de redactar bé els preceptes jurídics, ja que la causa de molts problemes que la redacció planteja és justament en el sistema en el qual s’integra la norma.
En definitiva, es posa així de manifest que la finalitat essencial de la tècnica legislativa és evitar la confusió normativa, la no-cognoscibilitat del dret, per part dels que l’han de complir i per part dels que l’han d’aplicar. Segons el Tribunal Constitucional en la Sentència 46/1990, l’objecte de la tècnica legislativa és detectar els problemes que la realització de l’ordenament jurídic planteja i formular les directrius per solucionar-los, per servir la seguretat jurídica.
En aquesta unitat s’analitzen les diferents manifestacions de les normes amb rang de llei, tant en l’àmbit estatal com autonòmic, i se’n concreta la tramitació en l’àmbit autonòmic. Parlarem de la iniciativa legislativa que dona lloc als projectes i les proposicions de llei, de la legislació delegada i dels decrets llei (de manera conjunta per als àmbits estatal i autonòmic, atès que la regulació és pràcticament idèntica) i, posteriorment, ens centrarem en l’elaboració dels projectes de llei, la tramitació parlamentària i la publicació.