En els règims parlamentaris imperants a Europa, la major part de les lleis aprovades per les assemblees legislatives tenen el seu origen en texts tramesos pels governs: els projectes de llei.
La redacció dels projectes és crucial per a la tècnica legislativa, perquè la qualitat de la llei depèn sobretot de la qualitat del projecte que es trameti a les cambres i, en conseqüència, del procediment seguit per a la redacció i molt especialment dels subjectes encarregats de redactar els projectes que se sotmeten a la consideració de les cambres. Quan es respon a qui fa les normes, en l’accepció més bàsica (sense apel·lar a la sobirania de les cambres legislatives), se’n defineix l’origen, l’autoria de les paraules seleccionades; aquesta feina de producció normativa resideix en els tècnics (el personal funcionari pertanyent a les assessories jurídiques i, si escau, als tècnics per raó de la matèria de la norma).
Tal com recull l’exposició de motius de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, de procediment administratiu comú de les administracions públiques, durant els més de vint anys de vigència de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, en el si de la Comissió Europea i de l’Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmics s’ha anat avançant en la millora de la producció normativa («Better regulation» i «Smart regulation»). Els diversos informes internacionals sobre la matèria defineixen la regulació intel·ligent com un marc jurídic de qualitat, que permet el compliment d’un objectiu regulatori alhora que ofereix els incentius adequats per dinamitzar l’activitat econòmica, permet simplificar processos i reduir càrregues administratives. Per a això, resulta essencial una adequada anàlisi d’impacte de les normes de forma contínua, tant ex ante com ex post, així com la participació dels ciutadans i les empreses en els processos d’elaboració normativa, atès que hi recau el compliment de les lleis.
En la darrera dècada, tant la Llei 17/2009, de 23 de novembre, de lliure accés a les activitats i el seu exercici (disposició addicional quarta), com la Llei 2/2011, de 4 de març, d’economia sostenible, han suposat un avenç en la implantació dels principis de bona regulació. Així, l’article 4 de la Llei 2/2011 estableix, amb caràcter bàsic,10 una sèrie de principis que han d’inspirar qualsevol iniciativa normativa. També la Llei 19/2013, de 9 de desembre, d’accés a la informació pública i bon govern, ha fet importants passes addicionals en posar a disposició dels ciutadans la informació amb rellevància jurídica pròpia del procediment d’elaboració de normes (article 7), i la Llei 20/2013, de 9 de desembre, de garantia de la unitat de mercat, estableix la cooperació de les autoritats en l’elaboració dels projectes normatius que puguin tenir incidència en la unitat de mercat per garantir la coherència i l’avaluació periòdica de la normativa amb la finalitat de valorar-ne l’impacte en la unitat de mercat (articles 14 i 15).
Amb aquesta mateixa finalitat, i en l’àmbit de la Comunitat Autònoma, l’apartat 1 de l’article 13 de la Llei 4/2011, de 31 de març, de bona administració i govern d’Illes Balears, estableix que s’ha d’impulsar l’avaluació de l’impacte normatiu que té en la societat la regulació ja existent, especialment quant a les conseqüències econòmiques en la ciutadania i el teixit empresarial derivades de la seva aplicació. S’ha d’impulsar la simplificació normativa, la qual cosa implica la revisió sistemàtica de la legislació a fi de garantir la qualitat formal de les normes i el fet que estiguin escrites en termes clars, precisos i accessibles per a la ciutadania. En aquest sentit, s’han d’adoptar mesures que tendeixin a reduir el nombre de normes reguladores i la seva dispersió i s’han de fomentar els texts refosos.11
Finalment, el títol VI de la Llei 39/2015 (articles 127 a 133) estableix una nova regulació que reforça la participació ciutadana, la seguretat jurídica i la revisió de l’ordenament. Amb aquests objectius s’estableixen, per primera vegada en una llei, les bases d’acord amb les quals s’ha de desenvolupar la iniciativa legislativa i la potestat reglamentària de les administracions públiques per tal d’assegurar el seu exercici d’acord amb els principis de bona regulació, garantir de manera adequada l’audiència i participació dels ciutadans en l’elaboració de les normes i aconseguir la predictibilitat i avaluació pública de l’ordenament, com a corol·lari imprescindible del dret constitucional a la seguretat jurídica. Aquesta novetat esdevé crucial especialment en un estat territorialment descentralitzat en el qual coexisteixen tres nivells d’Administració territorial que projecten la seva activitat normativa sobre espais subjectius i geogràfics moltes de vegades coincidents. Amb aquesta regulació se segueixen les recomanacions que en aquesta matèria va formular l’Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmics (OCDE) en l’informe de l’any 2014 «Spain: From Administrative Reform to Continous Improvement».
Tal com S’ha avançat, la Sentència 55/2018 declara alguns d’aquests preceptes inaplicables a les normes i d’altres únicament aplicables al procediment d’elaboració de normes reglamentàries.12
En relació amb els article 129 (principis de bona regulació), tret de l’apartat quart, paràgrafs segon i tercer, que seguidament es comentaran; l’article 130, (avaluació normativa i adaptació de la normativa vigent als principis de bona regulació); l’article 132 (planificació normativa), i l’article 133 (participació dels ciutadans en el procediment d’elaboració de normes amb rang de llei i reglament), no són aplicables a les iniciatives legislatives de les comunitats autònomes.
Respecte al paràgraf segon de l’article 129.4, que imposa límits a l’establiment de «tràmits addicionals o diferents dels prevists en la Llei 39/2015», aquesta previsió no és aplicable al procediment d’elaboració de projectes normatius. Finalment el paràgraf tercer estableix el següent:
Les habilitacions per al desplegament reglamentari d’una llei han de ser conferides, amb caràcter general, al Govern o Consell de Govern respectiu. L’atribució directa als titulars dels departaments ministerials o de les conselleries del Govern, o a altres òrgans dependents o subordinats d’aquests, té caràcter excepcional i s’ha de justificar en la llei habilitadora.
El Tribunal Constitucional entén allò decisiu és que el legislador estatal ordinari no té competència per distribuir poders normatius entre les institucions autonòmiques, en general, i per assignar, llevar, limitar o repartir la potestat reglamentària en les comunitats autònomes, en particular. Per tant és procedent, en conseqüència, estimar la impugnació, però només parcialment, sense declarar la inconstitucionalitat i nul·litat de l’article 129.4, paràgraf tercer, de la Llei 39/2015 en la seva totalitat. N’hi ha prou amb declarar la dels incisos «o Consell de Govern respectiu» i «o de les conselleries del Govern». Expulsats aquests incisos de l’ordenament jurídic, el paràgraf tercer de l’article 129.4 es refereix exclusivament a la potestat reglamentària en l’àmbit estatal sense que, per tant, pugui vulnerar ja la reserva estatutària establerta en l’article 147.2.c) de la CE ni la potestat d’autoorganització de les comunitats autònomes.
La recent Llei 1/2019, de 31 de gener, del Govern de les Illes Balears, preveu en l’apartat 1 de l’article 49 que en l’exercici de la iniciativa legislativa i la potestat reglamentària el Govern de les Illes Balears ha d’actuar d’acord amb els principis de necessitat, eficàcia, proporcionalitat, seguretat jurídica, transparència, eficiència, qualitat i simplificació, establerts en la normativa estatal bàsica.13 L’apartat 2 conté la previsió que el Consell de Govern, d’acord amb l’apartat anterior, ha d’aprovar els criteris d’elaboració normativa en relació amb la reducció del nombre de normes reguladores, la simplificació dels procediments i la reducció de càrregues administratives per a la ciutadania, així com la qualitat formal de les normes i de la seva redacció.
La Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic, introdueix modificacions en el títol V de la Llei 50/1997, de 27 de novembre, d’organització, competència i funcionament del Govern (Recurs 5), de manera que es reforma el procediment a través del qual s’exerceix la iniciativa legislativa i la potestat reglamentària, en línia amb els principis establerts amb caràcter general per a totes les administracions en la Llei de procediment administratiu i que comporten l’elaboració d’un pla anual normatiu; la realització d’una consulta pública anteriorment a la redacció de les propostes; el reforçament del contingut de la memòria de l’anàlisi d’impacte normatiu; l’atribució de funcions al Ministeri de la Presidència per assegurar la qualitat normativa, i l’avaluació ex post de les normes aprovades.
Així, s’assenyalen les principals novetats resultants de l’adaptació del procediment normatiu estatal a la Llei 39/2015:
-
Regula en l’article 26, en un únic procediment, l’elaboració de normes amb rang de llei i reglaments, exclosos els decrets llei (als quals sí s’apliquen algun apartats; per exemple, s’exigeix memòria d’impacte normatiu de caràcter abreujat o l’informe del Ministeri de la Presidència per tal d’assegurar la coordinació i la qualitat de l’activitat normativa del Govern).
-
La consulta prèvia forma part del procediment d’elaboració de la norma, a través del portal web del departament competent, amb caràcter previ a l’elaboració del text, en la qual s’ha d’obtenir l’opinió dels subjectes potencialment afectats per la futura norma i de les organitzacions més representatives sobre:
a) Els problemes que es pretenen solucionar amb la nova norma.
b) La necessitat i oportunitat d’aprovar-la.
c) Els objectius de la norma.
d) Les possibles solucions alternatives regulatòries i no regulatòries.
Es pot prescindir del tràmit de consulta pública previst en aquest apartat en el cas de l’elaboració de normes pressupostàries o organitzatives de l’Administració General de l’Estat o de les organitzacions que en depenen o hi estan vinculades, quan es presentin raons greus d’interès públic que ho justifiquin, o quan la proposta normativa no tengui un impacte significatiu en l’activitat econòmica, no imposi obligacions rellevants als destinataris o reguli aspectes parcials d’una matèria. També es pot prescindir d’aquest tràmit de consulta en el cas de tramitació urgent d’iniciatives normatives, tal com estableix l’article 27.2. La concurrència d’alguna o algunes d’aquestes raons, degudament motivades, s’ha de justificar en la memòria de l’anàlisi d’impacte normatiu.
La consulta pública s’ha de dur a terme de tal manera que tots els potencials destinataris de la norma tenguin la possibilitat d’emetre la seva opinió, per a la qual cosa s’ha de proporcionar un temps suficient, que en cap cas no ha de ser inferior a quinze dies naturals.
-
S’exigeix la inclusió de la norma en el pla anual normatiu o justificació de no incloure-la-hi. Aquest pla ha de contenir la previsió de quines normes s’hauran de sotmetre a una anàlisi sobre els resultats de la seva aplicació, atenent el cost que suposen per a l’Administració o als destinataris i les càrregues administratives imposades a aquests darrers. En l’àmbit estatal, mitjançant el Reial decret 286/2017, de 24 de març, es regulen el Pla Anual Normatiu i l’Informe Anual d’Avaluació Normativa de l’Administració General de l’Estat i es crea la Junta de Planificació i Avaluació Normativa
-
Es regula amb més detall la memòria d’impacte normatiu, que serà objecte d’anàlisi en la unitat 2.
-
Manté l’informe de la secretària general tècnica com a document no integrat en la memòria d’impacte normatiu.
D’altra banda, les normes que s’han de tenir en compte per tramitar un projecte de llei en l’àmbit autonòmic són fonamentalment i, ara com ara, sens perjudici de normes sectorials que es van citant, les següents:
-
La Llei 1/2019, de 31 de gener, del Govern de les Illes Balears.
-
La Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, en vista de la Sentència 55/2018.
-
Les Instruccions sobre el procediment per a l’exercici de la iniciativa legislativa del Govern, aprovades per l’Acord de Consell de Govern de 28 de desembre de 2004, en la mesura que no contradiguin el que disposa la normativa anterior.
Cal tenir en compte que els procediments iniciats anteriorment al 3 de febrer de 2019 (entrada en vigor de la Llei 1/2019) s’han de regir per la normativa vigent en el moment en què es dicta la resolució d’inici, d’acord amb la Instrucció de l’Advocacia 1/2019, de 8 de febrer, sobre regles de dret transitori aplicables als procediments d’elaboració normativa (la qual cosa afecta també els terminis en què s’han d’emetre els dictàmens del Consell Econòmic i Social de les Illes Balears i del Consell Consultiu) (Recurs 14).
També farem referència a la Llei 50/1997, de 27 de novembre, d’organització, competència i funcionament del Govern, per veure com ha entès la normativa continguda en la Llei 39/2015 el legislador estatal.
10 Aquesta norma va fer que la memòria d’impacte normativa, que segons la Llei 4/2011 era exigible únicament en els projectes de llei (aspecte confirmat per la Sentència 446/2014, de 22 de setembre, del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears) s’exigís també quant al seu contingut en l’elaboració de les normes reglamentàries (veg. el Dictamen 138/2014 del Consell Consultiu).
11 Amb aquesta finalitat es va aprovar la Llei 5/2015, de 23 de març, de racionalització i simplificació de l’ordenament legal i reglamentari de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears.
12 El primer incís de l’apartat 1 i el primer paràgraf de l’apartat 4 de l’article 133 si són aplicables a les normes reglamentàries.
13 No s'entén gaire aquesta remissió a la normativa bàsica estatal en els casos d’iniciativa legislativa d’acord amb la Sentència 55/2018. S’esperava que se suprimís via esmena però no ha estat així; caldrà interpretar que la remissió a la normativa bàsica estatal ho és quan parla de la potestat reglamentària.